Trybunał Konstytucyjny

Adres: 00-918 Warszawa, al. Szucha 12 a
prasainfo@trybunal.gov.pl tel: +22 657-45-15

Biuletyn Informacji Publicznej

Transmisja

Podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą P 12/17

4 grudnia 2018 r. o godz. 14:00 Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok w sprawie pytania prawnego Sądu Okręgowego w Gliwicach VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dotyczącego podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 79 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest zgodny z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 84 oraz z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Orzeczenie zapadło większością głosów.

 

Trybunał Konstytucyjny poddał merytorycznej kontroli normę, wynikającą z art. 79 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którą obowiązek uiszczenia składki na ubezpieczenie zdrowotne przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą obejmuje również okres, w którym osoba taka pobiera zasiłek chorobowy z tytułu niezdolności do pracy.

Badając zaskarżoną normę z konstytucyjną zasadą równości, Trybunał stwierdził, że zasady ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne pracowników i osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą zasadniczo różnią się od siebie; tworzą w istocie dwa odrębne reżimy prawne. W reżimie dotyczącym pracowników podstawa wymiaru składki nawiązuje do realnie uzyskiwanego wynagrodzenia. Podstawa ta zatem będzie wzrastać wraz ze wzrostem wynagrodzenia i obniżać się proporcjonalnie do zmniejszającej się jego wysokości. Zmniejszenie podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne pracowników w okresie pobierania zasiłku chorobowego nie wynika z obowiązku jej zapłaty tylko za przepracowany okres, lecz z określenia tej podstawy jako uzyskiwanego przychodu. Podstawa ta staje się przez to „wrażliwa” na zmiany jego wysokości.

Zasadniczo odmienne uregulowania kształtują sytuację osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Podstawa wymiaru składki nie nawiązuje w ogóle do uzyskiwanego z tej działalności przychodu. Osobom tym pozostawiono prawo dobrowolnego zadeklarowania wysokości podstawy wymiaru składki, z tym jednak, że nie może być ona niższa niż 75% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw w czwartym kwartale roku poprzedniego. Wysokość uzyskiwanych przychodów nie ma zatem żadnego wpływu na wysokość uiszczanych składek.

Przyjęcie zryczałtowanej podstawy ustalania wysokości składki, która nie jest powiązana z uzyskiwanym przychodem, skutkuje koniecznością uiszczenia składki w wysokości wynikającej z zadeklarowanej kwoty podstawy wymiaru składki za cały miesiąc. Konsekwencją przyjęcia ustalenia wysokości podstawy wymiaru składki, która oderwana jest od uzyskiwanych przychodów, jest brak możliwości jej zmniejszenia w sytuacji, gdy osoba taka pobiera zasiłek chorobowy.

W związku z powyższym Trybunał podkreślił, że to nie zasada niepodzielności powoduje zróżnicowanie sytuacji pracowników i osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Ewentualne jej zniesienie nie doprowadzi do zrównania sytuacji tych grup podmiotów, bo ustalanie podstawy wymiaru ich składki oparte jest na zupełnie odrębnych zasadach. Są to dwa nieprzystające do siebie reżimy prawne, ukształtowane w oparciu o inne elementy.

Trybunał zauważył, że żądanie sądu nie zmierza w istocie do zrównania sytuacji obu grup podmiotów pod względem możliwości poniesienia ciężaru tego świadczenia. Ma na celu jedynie pomniejszenie podstawy wymiaru składki osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą przez wyłączenie z niej okresu pobierania zasiłku chorobowego.

Trybunał stwierdził również, że zaskarżona norma nie stanowi nadmiernej ingerencji w zdolność do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.

Odnosząc się do tego zarzutu sądu, Trybunał musiał wziąć pod uwagę nie tylko treść normatywną art. 84 Konstytucji, lecz także uwzględnić obowiązki państwa wynikające z art. 68 Konstytucji. Wskazał, że ustawodawca, określając wysokość i zasady opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, musi dążyć do harmonijnej realizacji zarówno zasad wynikających z art. 84 Konstytucji, jak i obowiązków wynikających z art. 68 Konstytucji.

Trybunał podkreślił, że dokonując oceny zaskarżonej normy z punktu widzenia art. 84 Konstytucji, należy uwzględnić wszystkie elementy regulacji wskazujące na generalną zdolność do uiszczania takiego świadczenia, a nie tylko te, które dotyczą okresu pobierania zasiłku z tytułu niezdolności do pracy przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą.

 Bardzo duże zróżnicowanie działalności gospodarczej i występujący często brak przewidywalności wysokości przychodów w każdym miesiącu powoduje konieczność wprowadzania odmiennych niż dla pracowników zasad ustalania i poboru składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Każdy, kto prowadzi działalność gospodarczą, musi uwzględnić wszystkie koszty takiej działalności, w tym także te stanowiące daniny publiczne. Kalkulacja prowadzenia takiej działalności nie opiera się na okresach miesięcznych, lecz musi uwzględniać dłuższą perspektywę czasu. Na takim samym założeniu oparte jest unormowanie dotyczące opłacania składek. Możliwość poniesienia ciężaru składek należy zatem oceniać w dłuższym okresie, z uwzględnieniem różnych okoliczności wpływających na wahania zysków w danym rodzaju prowadzonej działalności.

Wprowadzenie zryczałtowanej podstawy wymiaru składki zmniejszyło stopień skomplikowania i uciążliwości w zakresie ustalenia wysokości składki i jej poboru. Jednakże tego rodzaju uproszczenie i taniość w zakresie poboru składek z natury rzeczy będą obarczone również pewnymi wadami, do których między innymi należy brak możliwości precyzyjnego dostosowania podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne do konkretnej sytuacji osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą.

Ustawodawca zakłada racjonalność osób rozpoczynających prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej i odpowiednie skalkulowanie możliwych zysków i kosztów, w tym obowiązkowych danin publicznych. Każdy prowadzący działalność gospodarczą musi zdecydować na podstawie kalkulacji, czy będzie ona opłacalna, a także kiedy ją zakończyć lub kiedy zawiesić.

Trybunał zaznaczył także, że zniesienie zasady niepodzielności składki nie doprowadziłoby w istocie do zmiany, która zagwarantuje dostosowanie podstawy wymiaru składki do możliwości poniesienia jej ekonomicznego ciężaru. Indywidualizacja ciężaru odnosi się bowiem do całej sytuacji dochodowej w oparciu o przychody uzyskiwane z tej działalności w dłuższej perspektywie czasu. Zmniejszenie wymiaru podstawy składki proporcjonalnie do okresu pobierania zasiłku chorobowego nie wpłynie ani na indywidualizację, ani na ocenę możliwości poniesienia tego ciężaru, czyli ocenę proporcjonalności. Stanowi bowiem tylko jeden z elementów kształtujących sytuację ekonomiczną osoby ubezpieczonej.

Dlatego też zmniejszenie podstawy obecnie obowiązującej składki proporcjonalnie do okresu pobierania zasiłku chorobowego obniżyłoby jej faktyczną wysokość, ale nie stanowi gwarancji zachowania zdolności do ponoszenia ciężarów przez ubezpieczonych.

Trybunał podkreślił, że rozważając kwestię nadmiernej ingerencji w obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, wśród podmiotów prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą są osoby, które nie zatrudniają pracowników i samodzielnie wykonują pracę lub usługi w zakresie prowadzonej działalności. Niektóre z nich osiągają bardzo niskie przychody. Natomiast w okresie pozostawania na zasiłku chorobowym, kiedy nie mogą samodzielnie wykonywać pracy, osoby takie nie uzyskują w ogóle przychodów. Drugą grupą, znajdującą się w podobnej sytuacji, są osoby, które prowadzą działalność jednoosobowo i osobiście wykonują zadania wynikające z umowy, która często zastępuje stosunek pracy. W wypadku obu grup podmiotów obowiązek uiszczania składki w stałej wysokości może oznaczać nadmierną ingerencję. Jednak przyczynę takiego naruszenia stanowi nie zasada niepodzielności składki, lecz brak indywidualizacji wysokości podstawy wymiaru składki.

Ustawodawca, wprowadzając jednakowe zasady kalkulowania składek na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, nie uwzględnił, że w grupie tej znajdują się wyżej wymienione kategorie podmiotów. Obowiązek comiesięcznego uiszczania przez nie składki na ubezpieczenie zdrowotne w stałej wysokości może okazać się nadmiernym ciężarem daninowym. Podstawa wymiaru składki w ich wypadku nie nawiązuje bowiem do możliwości ekonomicznych i społecznych.

Ustawodawca, kierując się zasadą indywidualizacji nakładanych ciężarów i świadczeń publicznych, powinien rozważyć wprowadzenie kryteriów pozwalających na wyodrębnienie tych grup podmiotów i dostosowanie wysokości składki do ich możliwości ekonomicznych. Być może w oparciu o opcjonalny wybór reżimu ubezpieczenia, tj. niższą, zryczałtowaną kwotę podstawy wymiaru składki lub określoną w odpowiedniej proporcji do uzyskiwanych przychodów. Ubezpieczony miałby w takim wypadku wybór między dwoma reżimami i sam decydowałby, który jest dla niego bardziej korzystny.

Trybunał podkreślił, że z art. 84 Konstytucji wynika – skierowany do ustawodawcy – zakaz naruszania źródła przychodów. Sytuacja wskazanych wyżej grup podmiotów wymaga pozytywnej reakcji ustawodawcy. Nie jest ona bowiem spowodowana zasadą niepodzielności składki, lecz brakiem indywidualizacji ekonomicznego ciężaru świadczenia w odniesieniu do ustalania podstawy wymiaru składki tych osób.

Przewodniczącym składu orzekającego była prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawcą był sędzia TK Leon Kieres.