Siedziby i obszary właściwości prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. U 10/13
Kwestionowane przepisy rozporządzenia dotyczącego prokuratur są niezgodne z ustawą o prokuraturze i z konstytucją.
22 maja 2014 r. o godz. 9.30 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego dotyczący siedzib i obszarów właściwości prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1) § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie utworzenia prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości w zakresie, w jakim:
a) ustalony w pkt 1 obszar właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku nie obejmuje obszaru właściwości Prokuratury Okręgowej w Ostrołęce,
b) ustalony w pkt 6 obszar właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi nie obejmuje obszaru właściwości Prokuratury Okręgowej w Płocku,
c) ustalony w pkt 10 obszar właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie obejmuje obszar właściwości Prokuratury Okręgowej w Ostrołęce oraz obszar właściwości Prokuratury Okręgowej w Płocku,
2) § 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim:
a) w ustalonym w pkt 1 obszarze właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku nie przewiduje się utworzenia Prokuratury Okręgowej w Ostrołęce,
b) w ustalonym w pkt 6 obszarze właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi nie przewiduje się utworzenia Prokuratury Okręgowej w Płocku,
c) w ustalonym w pkt 10 obszarze właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie:
– w lit. a tworzy się Prokuraturę Okręgową w Ostrołęce,
– w lit. b tworzy się Prokuraturę Okręgową w Płocku,
3) § 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim:
a) ustalony w pkt 2 lit. b obszar właściwości Prokuratury Okręgowej w Elblągu utworzonej w obszarze właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku obejmuje obszar właściwości Prokuratury Rejonowej w Działdowie,
b) ustalony w pkt 6 obszar właściwości Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi nie obejmuje obszaru właściwości Prokuratury Rejonowej w Działdowie,
4) § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim:
a) w ustalonym w pkt 5 obszarze właściwości Prokuratury Okręgowej w Elblągu tworzy się – w lit. b – Prokuraturę Rejonową w Działdowie,
b) w ustalonym w pkt 26 obszarze właściwości Prokuratury Okręgowej w Płocku nie przewiduje się utworzenia Prokuratury Rejonowej w Działdowie
są niezgodne z art. 17 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze konstytucji.
Powyższe przepisy we wskazanych zakresach tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
W ocenie Prokuratora Generalnego zakwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 25 marca 2010 r. w sprawie utworzenia prokuratur apelacyjnych, okręgowych i rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości są sprzeczne z art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze i zarazem z treścią wytycznych dla aktu wykonawczego, wydawanego na podstawie art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze. Prokurator Generalny wydaje się zatem przyjmować, że wytyczne do rozporządzeń wydawanych na podstawie upoważnienia z art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze, zawarte są w art. 17 ust. 12 tej ustawy.
Kwestionowane przez Prokuratora Generalnego przepisy rozporządzenia w sprawie utworzenia prokuratur, w zakresie w jakim odnoszą się do niektórych prokuratur apelacyjnych, wydane zostały na podstawie art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze, który stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Prokuratora Generalnego, w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi prokuratury apelacyjne, okręgowe i rejonowe oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości, mając na względzie zapewnienie właściwego funkcjonowania tych jednostek.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze zawiera wytyczną w rozumieniu art. 92 ust. 1 konstytucji, nakazującą Ministrowi Sprawiedliwości mieć na względzie zapewnienie właściwego funkcjonowania prokuratur. Prokurator Generalny nie wykazał jednak, że Minister Sprawiedliwości, wydając kwestionowane rozporządzenie, wykroczył poza granice upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze, a w szczególności że rozporządzenie w zakresie w jakim odnosi się do prokuratur apelacyjnych nie jest zgodne z treścią wytycznej, bowiem nie zapewnia „właściwego funkcjonowania” prokuratur. Ze względu na brak argumentacji podważającej zgodność kwestionowanego rozporządzenia z upoważnieniem zawartym w art. 17 ust. 13 ocena merytoryczna w tym zakresie nie jest możliwa, ponieważ Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym związany jest granicami wniosku. Ponadto analiza wniosku wykazała, że zarzutem niezgodności z ustawą i jednocześnie z konstytucją jest niezgodność kwestionowanych przepisów rozporządzenia z art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze nie jest przepisem upoważniającym do wydania rozporządzenia, lecz przepisem określającym zasady tworzenia prokuratur. Przepis ten wprawdzie nie jest przepisem upoważniającym w rozumieniu art. 92 ust. 1 konstytucji, lecz niewątpliwie wiąże Ministra Sprawiedliwości korzystającego z upoważnienia określonego w art. 17 ust. 13 ustawy o prokuraturze. Minister Sprawiedliwości nie może zatem utworzyć prokuratury apelacyjnej i ustalić jej obszaru właściwości niezgodnie z nie budzącym wątpliwości interpretacyjnych nakazem określonym w art. 17 ust. 12, ze względu na kategoryczne brzmienie tego przepisu, który nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków.
Stwierdzenie ewentualnej niezgodności przepisów kwestionowanego rozporządzenia z art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze wymaga uprzedniego porównania treści wskazanych przepisów z odpowiednimi przepisami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w zakresie dotyczącym odpowiednio sądów i prokuratur apelacyjnych, ponieważ tylko wynik takiej analizy porównawczej może uzasadniać konkluzję o ewentualnym naruszeniu rozporządzeniem wskazanego przepisu zgodnie z którym, prokuraturę apelacyjną tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch prokuratur okręgowych, odpowiadającego obszarowi właściwości odpowiedniego sądu apelacyjnego. Należy przy tym podkreślić, że porównanie treści odnośnych przepisów obu rozporządzeń celem ustalenia ewentualnej niezgodności zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z art. 17 ust. 12 ustawy, nie jest wykonywaniem przez Trybunał tzw. kontroli poziomej. Trybunał nie orzeka bowiem w przedmiocie niezgodności rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o prokuraturze z rozporządzeniem wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, lecz o zgodności kwestionowanego rozporządzenia z ustawą o prokuraturze. Z tych względów ocena ta jest nie tylko dopuszczalna, ale również konieczna.
Z wykonawczego charakteru rozporządzenia wynika, że na zgodność jego treści z treścią ustawy wpływa każda zmiana ustawy, na podstawie której zostało wydane. Ustawodawca w art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze nakazuje dostosować właściwość miejscową prokuratur apelacyjnych do obszaru właściwości odpowiednich sądów apelacyjnych, przy czym sama właściwość miejscowa sądów apelacyjnych została określona w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W ten sposób w art. 17 w ust. 12 ustawy o prokuraturze przyjęta została przez ustawodawcę konstrukcja, zgodnie z którą na treść rozporządzenia dotyczącego prokuratur wpływa przede wszystkim każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w zakresie w jakim określa obszary właściwości sądów apelacyjnych. Z uwagi na to, że prokuratura apelacyjna tworzona jest, w odniesieniu do obszaru właściwości odpowiedniego sądu apelacyjnego, dla obszaru właściwości co najmniej dwóch prokuratur okręgowych, a te zaś dla co najmniej dwóch prokuratur rejonowych – właściwość miejscowa danej prokuratury apelacyjnej obejmuje te gminy, które znajdują się na obszarze właściwości sądu apelacyjnego odpowiadającego tejże prokuraturze apelacyjnej. Z tych względów każda zmiana właściwości miejscowej sądów apelacyjnych powoduje konieczność dokonania odpowiednich zmian w rozporządzeniu dotyczącym prokuratur i każde w tym względzie odstępstwo skutkuje niezgodnością treści tego rozporządzenia z art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze.
Analiza treści kwestionowanych przepisów rozporządzenia w sprawie utworzenia prokuratur oraz rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wydanego na podstawie art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, pozwala stwierdzić, że kwestionowane przez Prokuratora Generalnego przepisy rozporządzenia dotyczącego prokuratur są niezgodne z art. 17 ust. 12 ustawy o prokuraturze, ponieważ określone w nich właściwości prokuratur apelacyjnych, a w konsekwencji również, wskazanych we wniosku, prokuratur okręgowych i rejonowych nie odpowiadają obszarom właściwości odpowiednich sądów apelacyjnych. W rezultacie rozporządzenie w kwestionowanym przez Prokuratora Generalnego zakresie utraciło wymagany konstytucją charakter aktu wykonawczego do ustawy o prokuraturze, ze względu na niewykonanie jednego z jej postanowień. Tym samym w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze konstytucji.
Rozprawie przewodniczył sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawcą był sędzia TK Andrzej Wróbel