Ograniczenie korzystania z prawa własności w zakresie zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. SK 7/13
Kwestionowany przepis ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie jest niezgodny z konstytucją.
23 września 2014 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną D. K. dotyczącą ograniczenia korzystania z prawa własności w zakresie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie dopuszcza żądania przez byłego właściciela zwrotu nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek, przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny oraz stała się zbędna dla realizacji tego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji.
Ponadto postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Przedmiotem zaskarżenia w petitum rozpatrywanej sprawy był art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n., ustawa) w zakresie, w jakim przepisy te wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.
Trybunał podzielił stanowisko uczestników postępowania, że przedmiot zaskarżenia był zbyt szeroki. Art. 216 ustawy jest przepisem przejściowym, reguluje odpowiednie stosowanie jej przepisów rozdziału 6 działu III co do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie ustawy poprzedniej.
Art. 98 u.g.n. reguluje natomiast tryb dokonywania podziału nieruchomości na wniosek właściciela i nie jest przepisem właściwym do umieszczenia w nim normy dopuszczającej roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego, w celu wybudowania na niej drogi publicznej, jeżeli cel do realizacji którego nieruchomość ta została nabyta stał się zbędny. Z kolei art. 112 u.g.n. definiuje wywłaszczenie w rozumieniu u.g.n. i określa podstawowe zasady postępowania wywłaszczeniowego. Zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy u.g.n. wytycza wprost art. 136 ust. 3 u.g.n.
Dlatego też to art. 136 ust. 3 ustawy był przepisem właściwym do wykazania zarzutu pominięcia ustawodawczego i to on stanowił w sprawie przedmiot zaskarżenia.
Skarżąca w petitum skargi zakwestionowała konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie w jakim przepis ten nie dopuszcza zwrotu nieruchomości nabytej przez gminę w drodze podziału nieruchomości na wniosek poprzedniego właściciela, jeżeli nieruchomość ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła dodatkowy element dookreślający zakres zaskarżenia, podnosząc, że gmina nie tylko przez 10 lat nie zrealizowała celu publicznego, na który został przejęty sporny grunt (ani nawet nie rozpoczęła realizacji tego celu), a, co więcej, obecnie stał się on zbędny dla tego celu. Stąd też – biorąc pod uwagę specyficzny – incydentalny – charakter kontroli konstytucyjności inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej Trybunał uznał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie był art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje możliwości żądania zwrotu nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na wniosek, przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny i jednocześnie stała się ona zbędna dla realizacji tego celu.
Skarżąca oparła swe zarzuty na argumencie pominięcia ustawodawczego.
Pominięcie ustawodawcze rozumiane jest jako wprowadzenie regulacji niepełnej. Trybunał, dopuszczając możliwość oceny konstytucyjności pominięć prawodawczych, wskazuje, że w ramach kontroli konstytucyjności oceniana jest zawsze pełna treść normatywna kwestionowanego przepisu. Dopuszczalne jest zatem badanie również braków pewnych elementów normatywnych, koniecznych z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej. Regulacja może być uznana za niepełną jeżeli z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne z punktu widzenia przedmiotu i jej celu.
W rozpatrywanej sprawie zarzut pominięcia dotyczył braku uwzględnienia w art. 136 ust. 3 u.g.n. sytuacji normowanych przez art. 98 u.g.n., tj. podziału gruntu na wniosek właściciela. Zdaniem skarżącej powinna ona mieć prawo do zwrotu nieruchomości nabytej (przejętej) przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli spełnione są ogólne przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości (brak realizacji celu publicznego), a grunt przejęty (nabyty) przez jednostkę samorządu terytorialnego (gminę) stał się zbędny dla realizacji celu publicznego.
Rozstrzygany w tej sprawie problem konstytucyjny, tj. kwestia zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. we wskazanym przez skarżącą zakresie z przedstawionymi wzorcami konstytucyjnymi musi poprzedzić ustalenie, czy art. 98 ust. 1 u.g.n. powoduje skutki tożsame z konstytucyjnym pojęciem wywłaszczenia. Tylko wówczas bowiem zasadne byłoby rozważanie zgodności tego przepisu ustawy z art. 21 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 32 i art. 64 ust. 2 konstytucji.
Jeżeli art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wywołuje takich skutków, konsekwencje jego stosowania nie mogą być porównywane z sytuacjami ustawowo zdefiniowanego wywłaszczenia oraz z sytuacjami objętymi unormowaniem przepisów ustaw, o których mowa w art. 216 u.g.n. W takim wypadku wskazany powyżej wzorzec konstytucyjny rekonstruowany z kilku powiązanych ze sobą przepisów ustawy zasadniczej jest nieadekwatny.
Trybunał w niniejszej sprawie stwierdził, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:
- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,
- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,
- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,
- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,
- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),
- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.
Trybunał wskazał, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 ustawy – pierwotnej, władczej woli podmiotu publiczno-prawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Przeciwnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw „zmuszony” przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej.
Cel publiczny, na realizację którego nastąpiło przejęcie (nabycie) nieruchomości przez gminę prowadzi do wniosku, że w przypadku działki skarżącej, cel ten został osiągnięty z chwilą podjęcia odpowiedniej uchwały przez gminę, pomimo braku wybudowania drogi w ustawowym terminie.
Ustawodawca wyraźnie rozróżnił instytucję podziału na wniosek i związanych z nią skutków prawnych od instytucji wywłaszczenia. Dostrzegalne jest to już w systematyce u.g.n., gdzie podziały nieruchomości unormowane zostały w rozdziale 1 („Podziały nieruchomości”), zaś wywłaszczenie regulują przepisy umieszczone w rozdziale 4 ustawy („Wywłaszczanie nieruchomości”).
Dokonana przez Trybunał analiza treści art. 216 u.g.n. oraz przepisów ustaw, do których się on odwołuje, prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem – nieruchomości wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej – nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 tej ustawy.
Oznacza to, że art. 136 ust. 3 u.g.n., w zakresie, w jakim ustawodawca nie dopuszcza żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek, przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta nie została w ustawowym terminie wykorzystana na cel publiczny oraz stała się zbędna dla realizacji tego celu nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji.
Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, sprawozdawcą był prezes TK Andrzej Rzepliński.