Trybunał Konstytucyjny

Adres: 00-918 Warszawa, al. Szucha 12 a
prasainfo@trybunal.gov.pl tel: +22 657-45-15

Biuletyn Informacji Publicznej

Transmisja

Wybór członków KRS przez Sejm spośród sędziów; odwołanie od uchwały KRS dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego K 12/18

14 marca 2019 r. o godz. 11:30 Trybunał Konstytucyjny publicznie ogłosi orzeczenie w sprawie wniosków: Krajowej Rady Sądownictwa i grupy senatorów w przedmiocie konstytucyjności wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa przez Sejm spośród sędziów oraz możliwości złożenia odwołania od uchwały KRS dotyczącej powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Trybunał Konstytucyjny ogłosi orzeczenie w sprawie zgodności: 1) art. 9a, art. 11a, art. 11b, art. 11c, art. 11d i art. 11e ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sadownictwa z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, 2) art. 44 ust. 1 powyższej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza odwołanie od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, z art. 2, art. 10, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 173, art. 178, art. 179 i art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, 3) art. 44 ust. 1a powyższej ustawy z art. 2, art. 10, art. 60, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 173, art. 178, art. 179 i art. 184 Konstytucji RP, 4) art. 44 ust. 3 powyższej ustawy w zakresie, w jakim do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej, z art. 2, art. 7, art. 10, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 173, art. 178, art. 179, art. 184 Konstytucji RP, 5) art. 388 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w zakresie, w jakim umożliwia wstrzymanie uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do powołania sędziego, z art. 2, art. 7, art. 10, art. 144 ust. 3 pkt 17, art. 173, art. 178, art. 179 i art. 184 Konstytucji RP, 6) art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa z art. 2, art. 7, art. 10, art. 60, art. 173, art. 178, art. 179 i art. 186 ust. 1 Konstytucji RP . Wybór członków KRS przez Sejm spośród sędziów Wnioskodawcy wskazali wątpliwości poruszone w piśmiennictwie i w opracowaniach ekspertów z zakresu prawa konstytucyjnego kwestionujące zgodność z konstytucją przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa (dalej: ustawa o KRS), przewidujących wybór członków KRS przez Sejm spośród sędziów (art. 9a ustawy o KRS ) a także regulujących szczegółową procedurę poprzedzającą stosowne głosowania w Sejmie (art. 11a, art. 11b, art. 11c, art. 11d i art. 11e ustawy o KRS). Cytowani przez wnioskodawców autorzy przyznają, że literalna wykładnia art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż w skład KRS wchodzi określona liczba sędziów a treść przepisu nie pozwala udzielić odpowiedzi na pytanie, kto jest kompetentny do ich wyboru w skład KRS. Nie kwestionują również, iż z treści art. 187 ust. 4 Konstytucji wynika, że sposób wyboru członków KRS powinien zostać uregulowany w ustawie. Wskazują jednak, że literalna wykładnia art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 jest niewystarczająca a przepisy te należy interpretować zgodnie z innymi regułami wykładni, uwzględniając całość materii konstytucyjnej, zwłaszcza art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173  oraz art. 186 ust. 1. Wśród przytaczanych przez wnioskodawców poglądów pojawiają się argumenty, zgodnie z którymi w art. 187 ust. 1 pkt 2 występuje luka konstrukcyjna pomijająca obowiązek wyboru sędziów do składu KRS wyłącznie przez gremia sędziowskie, która musi zostać wypełniona treścią normatywną zrekonstruowaną w oparciu o wykładnię pozostałych przepisów konstytucyjnych. Istotnym argumentem wskazywanym we wniosku jest także teza zawarta w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 18 lipca 2007 r. (sygn. K 25/07), zgodnie z którą „Konstytucja w art. 187 ust. 1 pkt 2 reguluje bezpośrednio zasadę wybieralności sędziów do KRS, decydując w ten sposób o strukturze osobowej Rady. Wyraźnie określa, że członkami KRS mogą być sędziowie, wybierani przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich członkostwo w Radzie”. Ponadto przytaczane poglądy przedstawicieli doktryny wskazują, że literalnej wykładni art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz podziału i równowagi władzy a także z wynikającą z art. 186 ust. 1 Konstytucji odrębnością władzy sądowniczej. W ocenie przedstawicieli doktryny, których poglądy są przytaczane we wniosku, powoływanie sędziów do składu KRS przez Sejm, nie zaś przez gremia złożone z sędziów, uniemożliwia realizację dyspozycji art. 186 ust. 1 Konstytucji, a zatem uniemożliwia Radzie skuteczne stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W konsekwencji, w ocenie niektórych autorów, literalna wykładnia art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, skutkuje dysfunkcjonalnością regulacji konstytucyjnej. Konieczna jest zatem wykładnia systemowa i celowościowa, a jej rezultat sprawia, iż zaskarżone przepisy ustawy o KRS okazują się sprzeczne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności. Odwołanie od uchwały KRS do Sądu Najwyższego Zaskarżony art. 44 ust. 1 ustawy o KRS przyznaje uczestnikowi postępowania toczącego się przed Radą prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności jej uchwały z prawem. Wnioskodawcy kwestionują zgodność przepisu ze wskazanymi wzorcami kontroli w zakresie, w jakim przepis dopuszcza odwołanie w sprawie rozpatrywania i oceny kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziowskich w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz na stanowiskach asesorów sądowych w sądach administracyjnych (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o KRS) a także w zakresie przedstawienia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków o powołanie sędziów w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz o powołanie asesorów sądowych w sądach administracyjnych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS). Wnioskodawcy wskazują, iż w oparciu o zaskarżony przepis, Sąd Najwyższy zrekonstruował normę prawną, zgodnie z którą w trakcie rozpatrywania odwołania od uchwały KRS ocena doboru kryteriów oraz znaczenie przywiązywane do poszczególnych kryteriów przy ocenie kandydatów na stanowiska sędziowskie pozostają poza zakresem kompetencji Sądu Najwyższego do kontroli zgodności uchwał Rady z prawem, chyba że naruszają podstawowe zasady prawne lub opierają się na zastosowaniu niedozwolonych kryteriów oceny. Wyjątek wskazany w zrekonstruowanej przez SN normie otwiera zdaniem wnioskodawcy możliwość kontroli przez SN uchwał KRS pod względem merytorycznym, wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o KRS. Tak szeroki sposób interpretacji art. 44 ust. 1 jest jednak – jak twierdzą wnioskodawcy – naruszeniem prerogatywy Prezydenta RP do powoływania sędziów (art. 11 ust. 3 pkt 17 Konstytucji), konstytucyjnie określonej procedury powoływania sędziów (art. 179 Konstytucji), zgodnie z którą sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek KRS, a także konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego oraz podziału i równowagi władz. Ponadto stoi w sprzeczności z przepisem art. 173 Konstytucji przewidującym odrębność i niezależność Sądów i Trybunałów od innych władz.   Odwołanie od uchwały KRS do NSA Zaskarżony art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, stanowi, że „w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawach tych odwołanie do Sądu Najwyższego nie przysługuje. Odwołanie do NSA nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego”. Wnioskodawca również względem tego przepisu formułuje zarzut naruszenia norm konstytucyjnych określających prerogatywę Prezydenta do powoływania sędziów a także konstytucyjną procedurę powoływania sędziów przez Prezydenta na wniosek KRS oraz zarzut niezgodności z zasadą podziału i równowagi władz, odrębnością i niezależnością Sądów i Trybunałów oraz z art. 178 Konstytucji. Znaczna część argumentacji wnioskodawców uzasadniająca niekonstytucyjność art. 44 ust. 1a sprowadza się również do uzasadnienia jego niezgodności z art. 184 Konstytucji, określającym status prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie wnioskodawców przyznanie NSA kompetencji w przedmiocie rozpatrywania odwołania od uchwały KRS w sprawie nominacji sędziowskich do SN wykracza poza konstytucyjnie sprecyzowany zakres właściwości NSA, ponieważ KRS nie jest organem administracji publicznej. Wnioskodawcy szczególną uwagę przywiązują ponadto do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z dysfunkcjonalnością przepisu art. 44 ust. 1a ustawy o KRS (twierdzą, że w wyniku jego zastosowania proces powoływania sędziów może zostać spowolniony) oraz w związku odejściem przez ustawodawcę od standardu określoności prawa poprzez nieprecyzyjne ukształtowanie treści zaskarżonego przepisu.   Rozpatrywanie przez NSA odwołania od uchwały KRS w oparciu o przepisy k.p.c. W ocenie wnioskodawców art. 44 ust. 3 ustawy o KRS, w zakresie w jakim do postępowania odwoławczego przed NSA nakazuje stosowanie przepisów k.p.c. o skardze kasacyjnej, narusza przede wszystkim konstytucyjne zasady racjonalności ustawodawcy i proporcjonalności. Przepis narusza także podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego polegające na odpowiednim przypisaniu kompetencji organom władzy publicznej, poprzez nakaz rozstrzygania zagadnień ustrojowych w oparciu o przepisy procedury cywilnej. Zaskarżony przepis – zdaniem wnioskodawców – pozostaje również w sprzeczności z zasadą podziału i równowagi władzy w ramach rozdziału kompetencji w obszarze jednego segmentu władzy, tj. w sferze władzy sądowniczej, wykraczając także poza konstytucyjnie sprecyzowane kompetencje NSA.   W ocenie wnioskodawców kwestionowany przepis powoduje, że postępowanie przed KRS staje się swoistym postępowaniem administracyjnym, podlegającym weryfikacji NSA. W związku z postępowaniem odwoławczym przed sądem, Prezydent RP ma ograniczone prawo korzystania z konstytucyjnej prerogatywy do powoływania sędziów. Możliwość wstrzymania przez sąd uprawnienia Prezydenta RP do powołania sędziego Zaskarżony art. 388 § 1 k.p.c. znajduje zastosowanie, obok innych przepisów k.p.c. dotyczących skargi kasacyjnej (za wyjątkiem art. 871), do rozpatrywania odwołań od uchwał KRS przez SN i NSA zgodnie z dyspozycją zaskarżonego w związku z nim art. 44 ust. 3 ustawy o KRS. Zgodnie z art. 388 § 1 k.p.c. „w razie wniesienia skargi kasacyjnej, gdyby na skutek wykonania orzeczenia stronie mogła być wyrządzona niepowetowana szkoda, sąd drugiej instancji może wstrzymać wykonanie zaskarżonego orzeczenia do czasu ukończenia postępowania kasacyjnego lub uzależnić wykonanie tego orzeczenia – a w razie oddalenia apelacji także orzeczenia sądu pierwszej instancji – od złożenia przez powoda stosownego zabezpieczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym”. Wnioskodawca wskazuje, iż norma została zastosowana w praktyce w postanowieniu NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. II GW 22/18 oraz w postanowieniu NSA z dnia 25 września 2018 r., II GW 23/18. W obydwu postanowieniach NSA postanowił wstrzymać wykonanie uchwały KRS z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 w przedmiocie przestawienia (nieprzedstawienia) wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Karnej, odpowiednio w zaskarżonych częściach. Uchwała została podjęta przez KRS w trybie art. 37 ust. 1 ustawy o KRS, w jej treści Rada postanowiła przedstawić Prezydentowi wniosek o powołanie jednej osoby na stanowisko sędziego  i nie przedstawiać wniosku w zakresie pozostałych kandydatur. Tak ukształtowane przepisy w świetle praktyki sądowej naruszają – zdaniem wnioskodawców – w sposób rażący konstytucyjną prerogatywę Prezydenta do powoływania sędziów oraz konstytucyjną procedurę przewidującą powoływanie sędziów przez Prezydenta na wniosek KRS, zasady państwa prawnego związane z racjonalnością ustawodawcy oraz spójnością i określonością prawa, niezgodnie z konstytucją oddziałują na pozycję ustrojową NSA i KRS w kontekście koncepcji podziału i równowagi władzy, a w konsekwencji budzi wątpliwości w zakresie zgodności z zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Skutki uchylenia przez NSA uchwały KRS dotyczącej powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego Wnioskodawcy zaskarżyli również art. 44 ust. 4 ustawy o KRS, który stanowi, że „w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w SN, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez NSA postępowanie przed KRS nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objętym obwieszczeniem”. Powyższemu przepisowi zarzucili naruszenie art. 2, art. 7, art. 10, art. 60, art. 173, art. 178, art. 179 i art. 186 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawcy wskazując argumentację przemawiającą na rzecz niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu podkreślają, że powoduje on faktyczne kształtowanie przez NSA wniosku KRS do Prezydenta w sprawie przedstawienia kandydata na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego. W ten bowiem sposób można zrozumieć użyte w zaskarżonym przepisie sformułowanie, zgodnie z którym uchylenie przez NSA uchwały KRS „jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania”. Tym samym następuje rażące naruszenie wyłącznej kompetencji KRS do przedstawiania Prezydentowi RP wniosków o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. Tak ukształtowana procedura powoduje – zdaniem wnioskodawców – nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne uprawnienia organów państwa w zakresie dotyczącym procedury powoływania sędziów Sadu Najwyższego (art. 2 Konstytucji). Ponadto zaskarżony przepis pozwala, jak stwierdzają wnioskodawcy, na obejście przepisów regulujących procedurę zgłaszania kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego, w konsekwencji czego dochodzi do naruszenia zasady równości w dostępie do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Jak stwierdzają wnioskodawcy, przepis art. 44 ust. 4 ustawy o KRS różnicuje bowiem podmioty podobne, w uprzywilejowany sposób traktując tych kandydatów, którzy wcześniej uzyskali pozytywne rozstrzygnięcie NSA. Przewodniczącym składu orzekającego będzie prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawcą będzie sędzia TK Justyn Piskorski.