w 1997 roku Warszawa, marzec 1998 r.

Informacja przedstawiona Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na 50 posiedzeniu Sejmu RP 3 lipca 1998 roku

SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE

I. Uchwalenie nowej konstytucji i jej znaczenie dla Trybunału Konstytucyjnego 

1. Sytuacja prawna Trybunału Konstytucyjnego
2. Tryb postępowania i moc wiążąca orzeczeń TK

II. Dane dotyczące spraw rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny

III. Charakterystyka działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego 

1. Zasada demokratycznego państwa prawnego oraz ochrona praw i wolności obywateli na tle orzecznictwa TK
2. Prawa socjalne w orzecznictwie TK
3. Problematyka dotycząca samorządu terytorialnego w orzecznictwieTK
4. Sprawy z zakresu prawa parlamentarnego w orzecznictwie TK
5. Zasady stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym w orzecznictwie TK

IV. Funkcja sygnalizacyjna Trybunału Konstytucyjnego

V. Współpraca międzynarodowa Trybunału Konstytucyjnego

VI. Zmiany w składzie Trybunału Konstytucyjnego w 1997 roku

VII. Konkluzje

VIII.Załączniki zawierające szczegółowe informacje

Załącznik nr 1 : Informacje statystyczne o sprawach rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny w 1997 r.

Załącznik nr 2 : Podmioty inicjujące postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach rozpatrzonych w 1997 r.

Załącznik nr 3 : Charakterystyka orzeczeń, wyroków i uchwał Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1997 r.

Załącznik nr 4 : Zdania odrębne do orzeczeń i postanowień Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1997 r.

WPROWADZENIE

I. Uchwalenie nowej konstytucji i jej znaczenie dla Trybunału Konstytucyjnego

Trybunał Konstytucyjny w Polsce rozpoczął trzynasty rok swojej działalności. Miniony rok był niezwykle doniosły w jego historii. Nastąpiły istotne zmiany prawne w regulacjach kompetencji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, i tym samym jego pozycji ustrojowej. Zmieniły się konstytucyjne i ustawowe podstawy jego organizacji i działania.

17 października 1997 r. weszła w życie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Przepisy nowej Konstytucji RP stały się zasadniczą podstawą oceny konstytucyjności wszystkich przepisów prawa, niezależnie od tego czy zostały ustanowione przed czy po wejściu w życie nowej konstytucji. W 1997 r. nastąpiły też zmiany w składzie sędziowskim Trybunału, które były związane z zakończeniem kadencji sędziów wybranych w 1989 r. oraz zwiększeniem składu Trybunału Konstytucyjnego do 15 sędziów.

A. Sytuacja prawna Trybunału Konstytucyjnego

Na skutek uchwalenia konstytucji i nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dotychczasowe kompetencje Trybunału zostały poszerzone i zmodyfikowane. Obok podstawowych nadal kompetencji orzekania o konstytucyjności aktów normatywnych, Trybunał uzyskał prawo do orzekania w sprawach skarg konstytucyjnych i rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Trybunał stwierdza również o zaistnieniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.

Zmodyfikowano instytucję pytań prawnych. Według Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., wszystkie sądy uzyskały prawo do bezpośredniego przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego odnośnie zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ustrojodawca rozszerzył więc i zmodyfikował, w porównaniu do obowiązujących wcześniej przepisów, kategorię sądów uprawnionych do występowania z pytaniem prawnym. Natomiast prawo do występowania z pytaniami prawnymi utraciły naczelne i centralne organy administracji państwowej, a także samorządowe kolegia odwoławcze. Przyznanie każdemu sądowi prawa zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi należy uznać za rozwiązanie ze wszech miar korzystne z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywatelskich a także kształtowania jednolitości stosowania prawa przez sądy. Być może zbyt pochopnie pozbawiono tego prawa naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz samorządowe kolegia odwoławcze.

Trybunał zachował dotychczasową kompetencję do orzekania w sprawach zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych, jak i w niezmienionej postaci, tzw. funkcję sygnalizacyjną polegającą na przedstawianiu właściwym organom stanowiącym prawo, uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego.

Wyposażenie Trybunału w prawo rozpatrywania skargi konstytucyjnej, wywołuje znaczne, może nazbyt wygórowane, oczekiwania społeczne. Znaczenie skargi konstytucyjnej polega na tym, że każdy obywatel, którego konstytucyjne prawa zostały naruszone indywidualnym rozstrzygnięciem organów państwa wydanym na podstawie niekonstytucyjnej - w jego odczuciu - ustawy lub innego aktu normatywnego może wnieść do Trybunału Konstytucyjnego skargę o stwierdzenie tej niekonstytucyjności. Skarga jest nie tylko środkiem prowadzącym do uchylenia niekonstytucyjnego aktu normatywnego, lecz także stanowi istotny środek ochrony praw jednostki. Nie może być jednak traktowana jako kolejna instancja sądowa, nie jest bowiem nakierowana na wzruszenie zapadłego orzeczenia sądowego. Dotychczasowa praktyka wnoszenia skargi do Trybunału dowodzi niestety braku wiedzy o tym, czym jest skarga konstytucyjna i jakie warunki powinna spełniać.

Nowa konstytucja pozbawiła Trybunał kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, którą posiadał od 1989 roku. Poprzez wykładnię Trybunał wpływał na jednolitość rozumienia i stosowania prawa w Polsce. Istotne znaczenie, z punktu widzenia działalności orzeczniczej Trybunału, miała uchwała z 20 października 1993 r. (W. 6/93), interpretująca skutki nierozpatrzenia przez Sejm w okresie 6 miesięcy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy z konstytucją. Taka interpretacja została przyjęta przez ustrojodawcę w przepisach Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Obecnie, po zniesieniu powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, coraz częściej w praktyce zwraca się uwagę na brak tej instytucji, gwarantującej jednolitość interpretacji, a tym samym realizację zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i  stanowionego przez nie prawa. Pozbawiając Trybunał Konstytucyjnego kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, jednocześnie pozbawiono (art. 239 ust. 3 konstytucji) uchwały Trybunału w sprawie ustalenia wykładni ustaw mocy powszechnie obowiązującej. Jednak, jak stanowi ustawa zasadnicza: w mocy pozostają prawomocne wyroki sądu oraz inne prawomocne decyzje organów władzy publicznej podjęte z uwzględnieniem znaczenia przepisów, ustalonego przez Trybunał Konstytucyjny w drodze powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Pozostają one także w dorobku Trybunału, odzwierciedlając jego stanowisko w poszczególnych zagadnieniach prawnych. Nie budzi wątpliwości, że na podstawie uchwał w sprawie powszechnie obowiązujących wykładni ustaw wykształciła się określona praktyka stosowania prawa. Utrata przez wykładnię Trybunału mocy powszechnie obowiązującej, nie stwarza więcper se podstaw do odchodzenia od niej i kwestionowania stanowiska Trybunału, zwłaszcza wtedy, gdy utrwaliła się na tym tle określona praktyka stosowania prawa. Godziłoby to bowiem - jak się często uważa - w zasady demokratycznego państwa prawnego, powodując między innymi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. rozszerzyła zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego w sprawach kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał ma prawo orzekać w sprawie zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody parlamentu, wyrażonej w formie ustawy. Wykonawcze akty normatywne również podlegają ocenie Trybunału co do ich zgodności z konstytucją, ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Na podkreślenie zasługuje zwłaszcza fakt, że do kryteriów oceny konstytucyjności prawa polskiego zostały włączone międzynarodowe standardy praw człowieka.

B. Tryb postępowania i moc wiążąca orzeczeń TK

Tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym a także jego organizację, zgodnie z artykułem 197 konstytucji, określa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z  1 sierpnia 1997 roku. Zlikwidowano więc dotychczasową, kuriozalną sytuację, w której procedura postępowania przed Trybunałem regulowana była w uchwale Sejmu.

Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. utrzymała dotychczasową procedurę kontroli konstytucyjności prawa, która uruchamiana jest zarówno w trybie wniosków uprawnionych podmiotów, jak i pytań prawnych oraz skargi konstytucyjnej. Pozbawiła natomiast Trybunał prawa do wszczynania kontroli konstytucyjności z inicjatywy własnej.

Orzeczenia Trybunału mają obecnie - w zasadzie - moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, z tym że Trybunał może określić inny, niż dzień ogłoszenia wyroku, termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Przyjęte rozwiązanie zakłada jednak, że w okresie dwóch lat od wejścia w życie konstytucji orzeczenia o niezgodności z konstytucją ustaw uchwalonych przed dniem jej wejścia w życie podlegają rozpatrzeniu przez Sejm na dotychczasowych zasadach. Regulacja ta budzi zastrzeżenia, gdyż jej konsekwencją może być niezaspokojenie słusznych interesów obywateli, którzy uzyskali korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w trybie procedury skargi konstytucyjnej; może się bowiem okazać, że będą musieli oczekiwać na polityczne rozstrzygnięcie parlamentu, który przecież nie musi zgodzić się z treścią orzeczenia Trybunału.

Nastąpiło także sprecyzowanie zakresu kontroli prewencyjnej, uważanej niekiedy za kontrowersyjną ze względu na zarzut "władzy sędziów" nad parlamentem. Ustalenie przez Trybunał niezgodności konkretnego przepisu ustawy, uchwalonej, ale jeszcze nie podpisanej, z konstytucją nie musi uniemożliwiać wejścia w życie całego aktu, z powodu niekonstytucyjności jednego przepisu, lecz jedynie prowadzić do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy. Jeżeli niezgodność z konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy - a Trybunał nie orzeknie, że nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą - Prezydent RP po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, może podpisać ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z konstytucją.

II. Dane dotyczące spraw rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny

W 1997 roku Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył ogółem 66 spraw z zakresu badania zgodności z konstytucją lub ustawami aktów normatywnych zakwestionowanych przez uprawnione podmioty (por. Załącznik nr 1, tabela A). W 48 przypadkach przedmiotem zaskarżenia była ustawa, zaś w 20 inny akt normatywny (w dwóch przypadkach zaskarżono zarówno przepisy ustawy, jak i innego aktu normatywnego). W 15 przypadkach Trybunał stwierdził niezgodność aktu z konstytucją lub ustawami, w 17 zaś stwierdził zgodność aktu z konstytucją lub ustawami. Pozostałe sprawy zakończono w formie postanowień (rozstrzygnięcie formalne).

Trybunał w 1997 roku wydał pięć uchwał w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, w dwóch przypadkach odmówił dokonania wykładni, a w trzech postępowanie umorzył (por. Załącznik nr 1, tabela B).

Podobnie, jak w latach poprzednich do Trybunału nie wpłynął żaden wniosek o stwierdzenie zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych.

Liczba spraw rozpatrywanych przez Trybunał, jak i ich zakres przedmiotowy, zależą od aktywności uprawnionych podmiotów. Należy zwrócić uwagę, że w sprawach rozpatrzonych w 1997 roku, wśród podmiotów inicjujących postępowanie przed Trybunałem najwięcej wniosków skierował Rzecznik Praw Obywatelskich - ogółem 25, następnie:

-  rady miejskie i gminneogółem 12

-  związki zawodowe11

-  grupy posłów RP 11

-  sejmiki samorządowe 3

W roku 1997 wnioskodawcami byli także Prezydent RP, senatorowie RP, Polska Unia Właścicieli Nieruchomości, składy orzekające NSA, Prezes NSA, Prezes NIK, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego i inne podmioty (por. Załącznik nr 2).

W okresie od 17 października do 31 grudnia 1997 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 1213 pism od obywateli, traktowanych jako skargi konstytucyjne. Do rozpoznania wstępnego skierowano 27 z nich. Dotyczyły one głównie spraw ustalania i podstaw wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, rewaloryzacji emerytur i rent, uznania za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W roku 1997 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na problem skutków prawnych uchylenia aktu normatywnego w trakcie toczącego się przed Trybunałem postępowania, tj. po jego wszczęciu, a przed wydaniem orzeczenia.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego po wszczęciu postępowania kończy się bowiem umorzeniem postępowania. W tej sytuacji osiąga ono swój skutek w postaci uchylenia aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją lub ustawą.

Zauważyć należy, że Trybunał zjawisko uchylania lub zmieniania aktu normatywnego po wszczęciu postępowania, a przed wydaniem orzeczenia oceniał w przeszłości pozytywnie. Takie przypadki uniemożliwiały jednak dokonywanie wykładni o charakterze ogólniejszym. Znaczna ilość spraw umorzonych w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale (14 postanowień) była, w ocenie Trybunału, konsekwencją wpływu orzecznictwa konstytucyjnego na kształtowanie prawa w Polsce. Fakt wszczęcia postępowania przez Trybunał stawał się w wielu przypadkach wystarczającym sygnałem dla organu, który wydał zakwestionowany akt normatywny do dokonania jego krytycznej analizy i niezwłocznej jego zmiany lub uchylenia.

Praktyka uchylania lub zmieniania kwestionowanych przepisów, po wszczęciu postępowania a przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał może budzić pewne wątpliwości. Zmian wspomnianych przepisów dokonywano na krótko przed wyznaczonym terminem rozprawy, powodując blokowanie postępowania przed Trybunałem. Zmiana przepisu w powyższej sytuacji skutkuje też umorzeniem postępowania, zamiast wyjaśnienia istoty sprawy i wydania orzeczenia. Opisana praktyka stosowana przez organy administracji państwowej pozbawia też Trybunał możliwości wypowiedzenia się w sprawie, dokonania stosownej wykładni i wyrażenia w uzasadnieniu do orzeczenia poglądu na temat prawidłowej legislacji.

W ośmiu przypadkach Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 10 ust. 2 uchwały Sejmu z 31 maja 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w związku z art. 90 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, jak i art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na utratę legitymacji czynnej przez wnioskodawcę - wygaśnięcie mandatów poselskich w związku z upływem kadencji parlamentu (zasada dyskontynuacji). W jednym przypadku, w takiej samej sytuacji, Trybunał wydał postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Mimo dotychczasowych ograniczeń działalność Trybunału wywarła istotny wpływ na polskie prawo konstytucyjne oraz na kształt innych gałęzi prawa. Trybunał Konstytucyjny współtworzył doktrynę demokratycznego państwa prawnego, a jego orzecznictwo miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia i sprecyzowania normatywnej treści zasad z nią związanych.

III. Charakterystyka działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego

Analiza zakresu przedmiotowego rozpatrywanych spraw upoważnia do stwierdzenia, że w 1997 r. najczęściej zaskarżano akty normatywne z zakresu praw socjalnych i finansów publicznych, dotyczące m.in. dodatków mieszkaniowych, zasad pierwszeństwa do otrzymania lokalu socjalnego, zasiłków rodzinnych, przydzielania deputatu węglowego, rozmiaru i terminu przeprowadzenia waloryzacji emerytur i rent, wynagrodzenia za czas dyżuru zakładowego lekarzy, dopuszczalności odliczenia od dochodu podatnika wydatków poniesionych na cele mieszkaniowe i inne (por. Załącznik nr 3). W porównaniu do roku 1996 i lat wcześniejszych, widoczne jest zmniejszenie się liczby spraw dotyczących praw samorządu terytorialnego. Analogicznie jak w latach poprzednich kształtowała się liczba orzeczeń dotyczących ochrony podstawowych praw jednostki, a zwłaszcza zasady równości wobec prawa i związanej z nią zasady: sprawiedliwości społecznej, prawa do sądu, ochrony życia ludzkiego. Na uwagę zasługuje także pojawienie się kilku spraw z zakresu prawa parlamentarnego (por. Załącznik nr 3).

W związku z wejściem w życie nowej konstytucji, z chwilą gdy jej przepisy stały się podstawowym punktem odniesienia dla oceny konstytucyjności wszelkich norm prawa, Trybunał ustosunkował się do problemu, czy na gruncie tej konstytucji nadal zachowują aktualność wszystkie poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie. Na ten temat Trybunał wypowiedział się m.in. w wyroku z 25 listopada 1997 r. (K. 26/97). Stwierdził w nim, że sformułowanie artykułu 2 konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, stanowi dokładne przeniesienie treści artykułu 1 przepisów konstytucyjnych, wprowadzonego do porządku konstytucyjnego na mocy nowelizacji z  29 grudnia 1989 r. a więc już w nowym porządku ustrojowym. Dosłowne powtórzenie brzmienia przepisu należy uznać za wyraz intencji ustrojodawcy do przejęcia zasady demokratycznego państwa prawnego, w takim rozumienie, jakie nadała jej praktyka konstytucyjna, a zwłaszcza orzecznictwo minionych ośmiu lat. Identyczności językowej towarzyszy w danym przypadku bliskość aksjologiczna - zespół wartości, które legły u podstaw nowelizacji konstytucji z grudnia 1989 r., znalazł potwierdzenie i rozwinięcie w Konstytucji z 1997 roku.

Zasady i reguły, które dotychczas funkcjonowały w polskim porządku konstytucyjnym tylko z racji ich wyprowadzenia z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego, obecnie uzyskały oparcie w wyraźnym brzmieniu postanowień nowej konstytucji. Inne zasady i reguły, których nie powtórzono w przepisach konstytucji, wynikają, tak jak poprzednio, z ogólnej treści klauzuli demokratycznego państwa prawnego.

A. Zasada demokratycznego państwa prawnego oraz ochrona praw i wolności obywateli na tle orzecznictwa TK

1.  Prawo do prywatności.  W orzeczeniu z  24 czerwca 1997 r. (K. 21/96), dotyczącym konstytucyjności zmiany ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zapewnienie należytej ochrony konstytucyjnej prawu do prywatności jest koniecznym elementem demokratycznego państwa prawnego. Prawo to należy rozumieć jako prawo każdego człowieka do zachowania w tajemnicy informacji o swoim życiu prywatnym. Podobnie jednak jak inne prawa oraz wolności jednostki, prawo do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Konieczne jest jednak, aby ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Ograniczenie prawa bądź wolności może więc nastąpić tylko w ustawie jeżeli przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć.

Prawo do prywatności Trybunał Konstytucyjny sformułował przy okazji rozpatrywania spraw związanych z ochroną tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela. Ochrona ta odnosi się także do posiadanych rachunków bankowych (i podobnych) oraz dokonywanych transakcji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obywatel występuje jako osoba prywatna, a więc nie działa w charakterze podmiotu gospodarczego.

Każdy podatnik prowadzący działalność gospodarczą ma, zdaniem Trybunału, prawo do prywatności, rozumianej w ten sposób, że nie ma ona na celu ukrycia działalności przestępczej lub uchylenia się od określonych zobowiązań publiczno-prawnych. Ustawodawca, przyznając organom państwowym kompetencję do ingerencji w sferę prywatności, powinien określić środki i procedurę ochrony wolności i praw jednostki. Zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Przepis wprowadzający możliwość upublicznienia wspomnianych informacji, także z uwagi na swój represyjny charakter, musi odpowiadać szczególnym wymogom materialnym (zasada określoności), jak i proceduralnym (ochrona sądowa). Niedochowanie tych wymagań oznacza niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji.

2. Prawo do sądu. W orzeczeniu z 8 kwietnia 1997 r. (K. 14/96) Trybunał, nawiązując do wcześniejszego orzeczenia, stwierdził że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem jest jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawa. Prawo do sądu zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja ścieśniająca nie odpowiadałaby ani celowi ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym, a także postępowania, w których przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

Nowa konstytucja wyraźnie gwarantuje prawo do sądu. Stosownie do jej art. 45 ust. 1: każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Trybunał podkreślał w swoim orzecznictwie, iż prawo do sądu sformułowane jest także w wiążących Rzeczpospolitą Polską normach prawa międzynarodowego, m.in. w art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

3. Zasada równości. W swoich orzeczeniach, Trybunał wielokrotnie przypominał, że zasada równości wobec prawa, sformułowana w sposób ogólny w art. 67 ust. 2 dawnych przepisów konstytucyjnych, znalazła szerokie rozwinięcie zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów powszechnych oraz administracyjnych. Istota tej zasady polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tj. według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa Trybunału odstępstwa od równego traktowania przez prawo sytuacji podobnych są dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia pewnych przesłanek, a mianowicie bezpośredniego związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, proporcjonalności (waga interesu, któremu służyć ma różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych) oraz - w związku z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (jedną z takich zasad jest zasada sprawiedliwości społecznej).

Odpowiadając na pytanie prawne postawione przez skład orzekający NSA (orzeczenie z 4 lutego 1997 r., P. 4/96) Trybunał przywołał wszystkie wspomniane elementy pojmowania zasady równości. Ustalenie, czy zasada równości jest przestrzegana wymagało określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna i wskazania tych elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Posługując się kryterium liczby osób zajmujących lokal mieszkalny, ustawodawca przyznał im dodatek mieszkaniowy, jednakże tylko w przypadku gdy liczba członków gospodarstwa domowego nie przekracza sześciu osób. Dalszy wzrost liczby osób zamieszkujących wspólnie nie został uznany za okoliczność prawnie istotną, stwarzającą uprawnienia do tego dodatku. Ograniczenie wypłaty dodatków mieszkaniowych tylko do przypadków, gdy powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekracza ustalonego normatywu wynikało z przeświadczenia, że publiczne środki nie powinny być kierowane na pokrywanie wydatków związanych z utrzymywaniem mieszkań o powierzchni przewyższającej elementarne potrzeby danej rodziny. Chodziło więc o pomoc dla rodzin o niskich dochodach, zamieszkujących w mieszkaniach przeciętnie zaludnionych. Ograniczenie to zarazem miało stanowić bodziec i zachętę do dostosowywania wielkości mieszkań do obiektywnych potrzeb i możliwości finansowych rodziny.

W tym kontekście Trybunał zwrócił uwagę, że podstawową funkcją dodatków mieszkaniowych jest zapewnienie ze środków publicznych ochrony niezamożnym rodzinom w związku z istotnym zwiększeniem ich wydatków na mieszkanie wskutek podniesienia czynszu regulowanego. Inne cele rozpatrywanych przepisów ustawy, w tym zamiar ograniczenia świadczonej pomocy poprzez wyznaczenie górnego pułapu powierzchni użytkowej, a przez to wymuszanie zamiany mieszkań większych na mniejsze nie powinny kolidować z główną funkcją tych świadczeń i nie mogą być uznane za równie istotne i uzasadniające wyłączenie prawa do dodatku w stosunku do osób spełniających podstawowe kryterium dochodowe, konieczne dla jego nabycia. Sytuacja, w której rodziny wielodzietne o niskich dochodach nie mogą korzystać z dodatku mieszkaniowego tylko dlatego, że nie są w stanie z przyczyn od nich niezależnych (brak faktycznych możliwości uzyskania mniejszego mieszkania) spełnić warunku posiadania mieszkania o dopuszczalnej przez ustawę powierzchni normatywnej, nie może uzyskać aprobaty społecznej i w tym sensie także koliduje z zasadami sprawiedliwości społecznej. Regulacja ta nie powinna więc pozbawiać uprawnień do dodatku podmiotów nie różniących się w sposób istotny od osób uprawnionych do tego świadczenia pod względem poziomu posiadanych dochodów. Rozwiązanie przeciwne - a takie zastosowano w kwestionowanym przepisie ustawy - narusza zdaniem Trybunału zasadę równości praw obywateli a zarazem zasadę sprawiedliwości społecznej.

Trybunał wskazał, że brak jest powszechnie akceptowanej definicji pojęcia sprawiedliwości społecznej, jakim posłużył się polski ustawodawca konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny posługuje się w dotychczasowym orzecznictwie, rozumieniem sprawiedliwości społecznej jako sprawiedliwości dystrybutywnej (rozdzielczej) oraz wyrównawczej. Bardzo silnie wiąże on przy tym zasadę sprawiedliwości społecznej z zasadą równości, dopuszczając zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli, ale pod warunkiem, iż jest ono sprawiedliwe i wprowadzając zakaz ustanawiania zróżnicowań, które byłyby nieuzasadnione (a więc niesprawiedliwe).

Na gruncie ustawy o najmie lokali mamy do czynienia z zasadą sprawiedliwości społecznej dystrybutywnej, tj. ustawodawca zapewnia pomoc finansową tym, których nie stać na utrzymanie zajmowanego mieszkania zaspokajającego ich potrzeby niezbędne dla utrzymania człowieka przy życiu w godziwych warunkach.

W związku z tym, że NSA zwrócił także uwagę na naruszenie art. 79 ust. 1 zdanie drugie przepisów konstytucyjnych, Trybunał uznał, że rodzina, szczególnie o licznym potomstwie, stanowi wartość chronioną konstytucyjnie. Ustawodawca powinien ją uwzględnić kształtując treść stanowionego prawa. Dlatego też pozbawienie tej rodziny pomocy ze strony państwa w utrzymaniu mieszkania, zwłaszcza gdy jest to rodzina posiadająca niskie dochody z uwagi na wykonywanie pracy tylko przez jednego z dorosłych jej członków, musi być uznane za naruszenie wspomnianej konstytucyjnej zasady ochrony rodzin o licznym potomstwie.

W orzeczeniu z 23 września 1997 r. (K. 25/96) Trybunał uznał, iż różnicowanie uprawnień kombatantów (uczestników ruchu oporu) w zależności od tego, według jakiego systemu emerytalnego nabywają oni świadczenia emerytalne jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. W rozpatrywanej sprawie, za cechę wspólną dla danych podmiotów prawa Trybunał uznał kombatanctwo (udział w ruchu oporu) czyli prowadzenie w różnych formach, zwłaszcza w czasie II wojny światowej, walki o suwerenność i niepodległość Ojczyzny, a nie przynależność do określonego systemu emerytalnego.

Natomiast w orzeczeniu z  29 września 1997 r. (K. 15/97) Trybunał ustalił konsekwencje zasady równości, i to w jej aspekcie szczególnym, bo w odniesieniu do równości kobiety i mężczyzny. Punktem wyjścia dla oceny uprawnień pracowników - kobiet musi być konstytucyjny nakaz zapewnienia kobiecie równouprawnienia (art. 78 przepisów konstytucyjnych) i dopiero na tym tle możliwe jest rozważenie pytania, czy zróżnicowanie sytuacji prawnej mężczyzny wobec kobiety nie stanowi jego dyskryminacji w rozumieniu ogólnej normy art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Dokonywane przez prawo zróżnicowanie obywateli, którego celem jest doprowadzenie do faktycznej równości kobiet i mężczyzn w sferze zatrudnienia, nie może być podstawą ani uzasadnieniem dla kreowania nierówności w innej płaszczyźnie. Art. 44 ust. 2 pkt 1 stawia kobietę - urzędnika służby cywilnej w  gorszej sytuacji prawnej niż mężczyznę, bo dopuszcza również wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy wbrew woli zainteresowanej. Uznanie, że zróżnicowanie to jest pozbawione dyskryminacyjnego (a więc - zakazanego konstytucyjnie) charakteru zależy od tego, czy można wskazać argumenty przemawiające za jego ustanowieniem. Argumentów takich nie dostarczyła koncepcja zrównywania czy bilansowania nierówności (bo nie ma po temu konstytucyjnego uzasadnienia). Argumentu takiego nie może stanowić także powołanie się na - skądinąd oczywiste - biologiczne i społeczne różnice między kobietami a mężczyznami. Trybunał uznał, że w pracy urzędnika służby cywilnej różnice biologiczne i społeczne między płciami nie mają tak istotnego znaczenia, by mogło to stanowić dostateczne uzasadnienie dla nałożenia na kobietę odmiennych, większych obowiązków. Konstytucyjne gwarancje równości kobiet i mężczyzn - oznaczają także równość zawodową i równość szans.

4. Ochrona życia ludzkiego. Konstytucyjną ochronę życia ludzkiego Trybunał wyprowadził z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, w szczególności zaś z zasady demokratycznego państwa prawnego (orzeczenie z  28 maja 1997 r., K. 26/96). Państwo prawne realizuje się bowiem wyłącznie jako wspólnota ludzi i tylko ludzie mogą być właściwymi podmiotami praw i obowiązków stanowionych w takim państwie. Podstawowym przymiotem człowieka jest jego życie. Pozbawienie życia unicestwia więc równocześnie człowieka, jako podmiot praw i obowiązków. Jeżeli treścią zasady państwa prawnego jest zespół podstawowych dyrektyw wyprowadzonych z istoty demokratycznie stanowionego prawa, a gwarantujących minimum jego sprawiedliwości, to pierwszą taką dyrektywą musi być respektowanie w państwie prawnym wartości, bez której wykluczona jest wszelka podmiotowość prawna, tj. życia ludzkiego od początków jego powstania. Demokratyczne państwo prawne jako naczelną wartość stawia człowieka i dobra dla niego najcenniejsze. Dobrem takim jest życie, które w demokratycznym państwie prawa musi pozostawać pod ochroną konstytucyjną w każdym stadium jego rozwoju.

Trybunał uznał, że wartość konstytucyjnie chronionego dobra jakim jest życie ludzkie, w tym życie rozwijające się w fazie prenatalnej, nie może być różnicowana. Brak jest bowiem dostatecznie precyzyjnych i uzasadnionych kryteriów pozwalających na dokonanie takiego zróżnicowania w zależności od fazy rozwojowej ludzkiego życia. Od momentu powstania życie ludzkie jest więc wartością chronioną konstytucyjnie.

Objęcie tej fazy życia ludzkiego konstytucyjną ochroną wynika również z ratyfikowanej 30 września 1991 r. przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Prawach Dziecka. Jej preambuła deklaruje w akapicie dziesiątym, nawiązując do Deklaracji Praw Dziecka, iż dziecko z uwagi na swą niedojrzałość fizyczną oraz umysłową, wymaga szczególnej opieki i troski, a zwłaszcza właściwej ochrony prawnej, zarówno przed, jak i po urodzeniu.

Trybunał wskazał, że o prawnej ochronie życia płodu przekonują także inne przepisy obowiązującego prawa. Na przykład art. 31 kodeksu karnego z 1969 r. przesądza, iż kary śmierci nie stosuje się do kobiety w ciąży, bez względu na to kiedy ciąża powstała. Ochrona życia płodu otrzymuje tu pierwszeństwo przed wszelkimi racjami uzasadnionymi względami polityki kryminalnej, które to racje równocześnie mają w tym przypadku większą wartość, niż prawo do życia matki dziecka.

Życie dziecka poczętego jako wartość konstytucyjną, Trybunał wyprowadził także z art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, tj. przepisu wskazującego na obowiązek ochrony macierzyństwa i rodziny. Ochrona macierzyństwa nie może oznaczać wyłącznie ochrony interesów kobiety ciężarnej i matki. Użycie przez przepisy konstytucyjne określenia rzeczownikowego wskazuje na określoną relację pomiędzy kobietą a dzieckiem, w tym dzieckiem poczętym. Całość tej relacji na mocy art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych ma charakter wartości konstytucyjnej, obejmując tym samym życie płodu, bez którego relacja macierzyństwa zostałaby przerwana. Ochrona macierzyństwa nie może być więc rozumiana jako ochrona realizowana wyłącznie z punktu widzenia interesów matki (kobiety ciężarnej).

Konstytucyjne gwarancje ochrony życia dziecka poczętego Trybunał wyprowadził przede wszystkim z konstytucyjnej wartości życia ludzkiego uznając, że życie ludzkie także w fazie prenatalnej jest wartością konstytucyjną. Ochronę życia ludzkiego Trybunał rozumie nie tylko wyłącznie jako ochronę minimum funkcji biologicznych niezbędnych do egzystencji, ale jako gwarancje prawidłowego rozwoju oraz uzyskania i zachowania normalnej kondycji psychofizycznej, właściwej dla danego wieku rozwojowego. Gwarancje te, w sposób konieczny, muszą obejmować także ochronę zdrowia. Przepisy stanowiące podstawę tych gwarancji stanowią więc równocześnie podstawę do domniemania istnienia konstytucyjnego obowiązku ochrony zdrowia, bez względu na stopień rozwoju fizycznego, emocjonalnego, intelektualnego czy społecznego. Stanowisko, w myśl którego zdrowie ludzkie powinno podlegać ochronie prawnej także w fazie prenatalnej, znajduje bezpośrednie potwierdzenie w art. 24 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka oraz w art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

Życie człowieka, w tym życie dziecka poczętego, stanowi wartość konstytucyjną, a zatem ustawa zwykła nie może zawieszać obowiązywania norm konstytucyjnych. W takiej sytuacji ustawodawca zwykły nie może być uprawniony do decydowania o warunkach obowiązywania takiego zakazu, czyniąc tym samym normy konstytucyjne normami o charakterze warunkowym. Nie może w szczególności uzależniać go od regulacji zawartych w ustawach zwykłych. Dlatego też sprzeczne z normami konstytucyjnymi jest stanowienie przez ustawodawcę zwykłego wszelkich takich regulacji, które prowadziłyby jedynie do warunkowego obowiązywania gwarancji konstytucyjnych.

B. Prawa socjalne w orzecznictwie TK

W 1997 roku Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie rozstrzygał sprawy z zakresu praw socjalnych obywateli. W pięciu przypadkach stwierdził niekonstytucyjność zakwestionowanych regulacji prawnych. Na szczególną uwagę zasługuje orzeczenie z 23 września 1997 r. (K. 25/96). Trybunał orzekł w nim, że zaskarżone przepisy ustawy z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw są niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą równości, gdyż określają wskaźnik oceny okresów działalności w ruchu oporu kombatantów pobierających cywilne emerytury lub renty inwalidzkie (z systemu ogólnego) z naruszeniem powyższych zasad, w porównaniu z przepisami odnoszącymi się do kombatantów pobierających wojskowe emerytury lub renty inwalidzkie. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że różnicowanie uprawnień kombatantów (uczestników ruchu oporu) w zależności od tego, według jakiego systemu emerytalnego nabywają oni świadczenia emerytalne, jest sprzeczne z zasadą równości. Nie bez znaczenia, zdaniem Trybunału, jest cel szczególnych uprawnień przyznawanych z tytułu kombatanctwa - uhonorowanie zasług obywateli polskich, którzy walczyli o suwerenność i niepodległość ojczyzny. Uprawnienia przewidziane w ustawie powinny zatem obejmować na tych samych zasadach wszystkie osoby, które uzyskały potwierdzenie działalności kombatanckiej, bez szczególnego faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Regulacja ta dotyczy także uprawnień, które sprowadzają się do zaliczenia okresów działalności kombatanckiej i działalności z nią równorzędnej do stażu, od którego zależy nabycie uprawnień emerytalnych przez kombatantów oraz wysokości przyznawanych im świadczeń.

C. Problematyka dotycząca samorządu terytorialnego w orzecznictwie TK

W 1997 roku problematyka dotycząca samorządu terytorialnego pojawiła się w pięciu orzeczeniach i wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, w żadnym z nich Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności zakwestionowanych aktów prawnych. Wśród tych rozstrzygnięć na uwagę zasługuje orzeczenie z 13 maja 1997 r. (K. 20/96), w którym Trybunał, nawiązując do swoich wcześniejszych orzeczeń, z konstytucyjnej regulacji dotyczącej samorządu terytorialnego wyprowadził następujące wnioski:

1. Działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego stanowią podmioty odrębne od organów administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej.

2. W takim właśnie charakterze jednostki samorządu terytorialnego, uczestnicząc w sprawowaniu władzy państwowej, wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw. Domniemanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych, oparte na przepisie art. 71 Małej Konstytucji, może być zmienione przez regulację ustawową, przyznającą kompetencję do wykonywania zadań publicznych w danej dziedzinie administracji rządowej. Zakres kompetencji samorządu terytorialnego określany jest zatem swobodnie przez ustawodawcę, jednak pod konstytucyjnym warunkiem, by ich suma stanowiła istotną część realizowanych w państwie zadań publicznych.

3. Wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych.

W przepisach konstytucji nie ustalono materialnego, wiążącego ustawodawcę kryterium, którym powinien kierować się, określając pewne zadania publiczne powierzone samorządowi terytorialnemu jako jego zadania własne. Z przepisów Małej Konstytucji Trybunał wyprowadził wskazówkę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które mają charakter publiczny, ponieważ wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców i mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego.

D. Sprawy z zakresu prawa parlamentarnego w orzecznictwie TK

W sprawach dotyczących prawa parlamentarnego Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał normy i przepisy dotyczące statusu prawnego parlamentarzysty i uchylenia się Sejmu od obowiązku rozpatrzenia poprawek Senatu.

Trybunał uznał za nietrafny zarzut grupy posłów na Sejm RP, iż kwestionowane przez nich przepisy ustawy z  9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora różnicują sytuację prawną posłów i senatorów w zakresie ich uprawnień do wypłaty uposażeń i innych świadczeń związanych z wykonywaniem mandatu. Zaskarżone przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, wpływają na ograniczenie przez posłów i senatorów ich pozaparlamentarnej aktywności zawodowej i gospodarczej, co jest adekwatne do chronionego w ten sposób interesu publicznego, wyrażającego się w dążeniu do zapewnienia materialnej niezależności przedstawicieli, piastujących mandat parlamentarny.

Zdaniem Trybunału treść art. 30 ustawy z  9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, nie narusza zasady równości praw. Wszyscy posłowie i senatorowie traktowani są w tych przepisach równo. Rozwinięta w art. 30 ustawy zasada niepołączalności mandatu parlamentarnego z określonymi funkcjami i stanowiskami państwowymi oraz zakazu podejmowania bądź wykonywania określonych rodzajów działalności - mająca swoje umocowanie w art. 2 ust. 1 i art. 8 Ustawy Konstytucyjnej z  17 października 1992 r. - nie pozostaje zaś w kolizji z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i demokratycznego państwa prawnego.

W wyroku z  22 listopada 1997 r. (K. 25/97) Trybunał rozpatrzył zagadnienie relacji pojęcia "ustawa" (w rozumieniu art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji) do pojęcia "ustawa przyjęta przez Sejm i Senat" (w rozumieniu art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji). Prezydent RP zwrócił się do Trybunału o zbadanie w trybie kontroli prewencyjnej ustawy o paliwie rolniczym, wobec której podniósł zarzut nie przyjęcia jej przez obie izby parlamentu. Trybunał przypomniał, że na gruncie obowiązujących norm ustrojowych obydwie izby parlamentu stanowią władzę ustawodawczą. W procesie legislacyjnym Sejmowi przypada rola wiodąca i dominująca. Organ ten pełni niejako rolę "gospodarza" każdej ustawy w tym znaczeniu, że rozpatruje inicjatywę ustawodawczą oraz uchwala każdą ustawę, a żadna z poprawek proponowanych przez Senat nie zmienia tekstu ustawy w toku trybu ustawodawczego, dopóki Sejm nie rozpatrzy odpowiedniej uchwały Senatu. Natomiast do przyjęcia poprawek proponowanych przez Senat potrzebne jest zawsze ich rozpatrzenie przez Sejm. Jego finałem jest głosowanie posłów nad poszczególnymi poprawkami. Na Sejmie spoczywa wprawdzie konstytucyjny obowiązek rozpatrzenia prawidłowo uchwalonych poprawek Senatu, lecz nie można przyjąć, że w razie uchylenia się Sejmu od tego obowiązku poprawki te zostały automatycznie przyjęte z mocy normy konstytucyjnej. Oznacza to, że został pominięty obligatoryjny etap procesu ustawodawczego. W tej sytuacji ustawa przedstawiona przez Marszałka Sejmu Prezydentowi w wersji uchwalonej przez Sejm jest dotknięta istotną wadą proceduralną - nie jest ustawą przyjętą przez obie izby parlamentu w rozumieniu art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Jako niezgodna z konstytucją ze względu na naruszenie trybu ustawodawczego, ustawa taka nie powinna być podpisana przez Prezydenta RP, który w myśl art. 28 ust. 2 Małej Konstytucji czuwa nad przestrzeganiem konstytucji.

Trybunał podzielił w zasadzie stanowisko w sprawie dopuszczalnego zakresu poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm, takie jak w uzasadnieniu wcześniejszego swojego orzeczenia z  23 listopada 1993 r. (K. 5/93). Poprawki Senatu muszą dotyczyć wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy Senat wnosi poprawkę do ustawy nowelizującej istniejącą już ustawę, jak i ustawy uchwalonej po raz pierwszy bądź regulujących daną materię w sposób zupełnie odmienny niż to czyniła ustawa poprzednia. Z ostrożnością należy jednak podchodzić do sformułowania zawartego we wspomnianym orzeczeniu, iż w wypadku ustawy, która po raz pierwszy reguluje daną materię, to merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. W trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, która jest nową w powyższym znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią zupełnie inną, jeśli chodzi o tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej Senatu (art. 15 ust. 1 ustawy konstytucyjnej) oraz o trybie wymaganych czytań projektu ustawy w Sejmie (art. 33 i nast. regulaminu Senatu). Trybunał uznał, że jedynym, zgodnym z konstytucją sposobem wyrażenia przez Sejm ewentualnej dezaprobaty wobec poprawek uchwalonych przez Senat do zaskarżonej ustawy byłoby ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4, tj. w wyniku głosowania nad poszczególnymi poprawkami.

E. Zasady stanowienia prawa w demokratycznym państwie prawnym w orzecznictwie TK

Rozpoznając zarzut o niezgodności niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z  4 sierpnia 1995 r. w sprawie trybu, warunków, okresu zwolnienia od cła, norm ilościowych, określenia rzeczy podlegających zastrzeżeniu nieodstępowania oraz dokumentów wymaganych do stwierdzenia podstawy stosowania zwolnienia od cła rzeczy stanowiących mienie niektórych krajowych i zagranicznych osób fizycznych - z  przepisami ustawy z  28 grudnia 1989 r. - Prawo celne; Trybunał przypomniał warunki, jakie powinno spełniać rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy (wyrok z  4 listopada 1997 r., U. 3/97). Wydanie rozporządzenia powinno nastąpić na podstawie wyraźnego, to jest opartego na szczegółowym upoważnieniu ustawy w  określonym zakresie. Rozporządzenie, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, powinno być wydane w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy.  Treść rozporządzenia nie może być sprzeczna z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące jego przedmiotem.

Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie); nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Trybunał przypomniał także, iż ustawowe upoważnienie podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni. Brak stanowiska w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych, nie podlega też wykładni rozszerzającej, ani celowościowej.

Zagadnienia z zakresu techniki stanowienia prawa pojawiły się również w innych orzeczeniach i wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, wydanych w 1997 roku. Warto zwrócić uwagę na niektóre z nich.

Trybunał swoje stanowisko, w myśl którego uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej (zasadniczy w tej kwestii pogląd zawiera uchwała z  14 września 1994 r., W. 5/94) odniósł również do zmiany przepisu (orzeczenie z  23 września 1997 r., K. 25/96). Jeżeli więc nadal jest możliwe stosowanie uchylonego lub zmienionego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o TK. Z taką sytuacją Trybunał miał do czynienia w przypadku uchwalonej 1 sierpnia 1997 r. nowelizacji ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z  25 listopada 1997 r. (U. 6/97) podkreślił, że przepis statuujący zwolnienia podatkowe, będąc swego rodzaju wyjątkiem od reguły, powinien być sformułowany precyzyjnie. Wykładnia takiego przepisu musi być wykładnią ścisłą.

W wyroku z 27 listopada 1997 r. (U. 11/97) Trybunał zwrócił między innymi uwagę na to, że 14-dniowa vacatio legis, określona w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 5 maja 1997 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad zawieszania lub zmniejszania emerytury i renty, narusza konstytucyjne standardy stanowienia prawa, gdyż pogarsza dotychczasową sytuację prawną adresatów tego prawa działających w zaufaniu do wcześniej obowiązujących norm i ukształtowanej praktyki orzeczniczej. Przewidziany okres dostosowawczy (vacatio legis) nie uwzględnił bowiem charakteru i stopnia trwałości stosunków prawnych, na podstawie których osoby uprawnione do świadczeń emerytalno-rentowych uzyskiwały dodatkowy dochód. Przyjęty przez ustawodawcę okres wyklucza więc możliwość racjonalnego dostosowania się do nowych wymogów prawnych.

W wyroku z 25 listopada 1997 r. (K. 26/97) Trybunał na przykładzie legislacji podatkowej podjął problem swoistego równoważenia swobody ustawodawcy w kształtowaniu treści prawa, istnieniem obowiązku respektowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności szanowania zasad przyzwoitej legislacji. Zasady te stanowią przejaw ogólnej zasady zaufania obywatela do państwa i wyrażają się, między innymi, obowiązkiem ustawodawcy do ustanowienia "odpowiedniej"vacatio legis oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. Ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Jednak nowe regulacje podatkowe musi kształtować z uwzględnieniem faktu, że podatnik zaplanował pewne posunięcia ekonomiczne, a różne jego interesy mogą być w toku. Nie można oczywiście przypisywać ochronie tych interesów charakteru absolutnego, bo zmienność prawa jest elementem, z którym obywatele muszą się liczyć. Jednak w sytuacjach, gdy przepisy prawa wyznaczały pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego, nie można zmieniać reguł gry przed upływem okresu czy terminu, który przewidział sam ustawodawca. W takim przypadku ustawodawcę wiąże zasada zaufania obywatela do państwa. Jeżeli w przepisie prawa zapewniono obywatela, że przez pewien czas obowiązywać go będą pewne reguły, a obywatel, kierując się tym zapewnieniem, rozpoczął konkretne działania, to reguł tych nie można już zmieniać na jego niekorzyść. Zawsze jednak spełnione muszą być równocześnie trzy przesłanki: a) przepisy prawa muszą wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego); b) przedsięwzięcie to, ze swej natury, musi mieć charakter rozłożony w czasie; c) obywatel musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w czasie obowiązywania owych przepisów.

Klauzula demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej zasada zaufania obywatela do państwa, nakładają na ustawodawcę obowiązek takiego wprowadzania nowych przepisów podatkowych, które szanuje tzw. interesy w toku, tj. przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte pod rządami przepisów poprzednich. Obowiązek uwzględnienia interesów w toku może być oczywiście relatywizowany z powołaniem się na ogólny argument ryzyka gospodarczego, które odnosi się także do zmian stanu prawnego.

IV. Funkcja sygnalizacyjna Trybunału Konstytucyjnego

W 1997 r. Trybunał Konstytucyjny realizował również funkcję sygnalizacyjną, polegającą na przedstawianiu właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonych uchybieniach i lukach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W postanowieniu z  28 maja 1997 r. (S. 1/97) - wydanym w związku z orzeczeniem z 6 maja 1997 r. (U. 2/96) stwierdzającym konstytucyjność uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z  15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych (niepublikowanej) - Trybunał zasygnalizował Radzie Ministrów potrzebę zmiany formy uregulowania statusu prawnego Komisji Trójstronnej i przedstawienia w tej sprawie rządowego projektu ustawy.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zastosowana w uchwale powołującej do życia Trójstronną Komisję do spraw Społeczno-Gospodarczych forma prawna może być w przyszłości przyczyną niejasności merytorycznych czy jurydycznych. Z jednej bowiem strony akt prawny powołujący do życia Komisję Trójstronną ma charakter podustawowy, z drugiej natomiast pewne dalsze jej kompetencje zostały ujęte w akcie o charakterze ustawowym. Powoduje to niespójność systemową. Uniknięcie takiego stanu rzeczy zapewnić może, zdaniem Trybunału, zmiana rodzaju aktu prawnego powołującego do życia Komisję i zastąpienie uchwały Rady Ministrów odpowiednią ustawą.

V.Współpraca międzynarodowa Trybunału Konstytucyjnego

W trakcie X Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych w Budapeszcie ustalono, że kolejna konferencja odbędzie się w Polsce w 1999 roku. Zatem od 1996 roku Trybunał Konstytucyjny pełni rolę koordynatora prac Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych. W dniach 7 i 8 października 1997 r. odbyło się w  Warszawie spotkanie przygotowawcze do XI Konferencji. Wzięli w nim udział przewodniczący prawie wszystkich sądów konstytucyjnych działających w Europie. Podczas spotkania ustalono, że XI Konferencja Europejskich Sądów Konstytucyjnych odbędzie się w Warszawie w dniach 17-21 maja 1999 r., a jej tematem będzie wolność sumienia i  wyznania w orzecznictwie sądów konstytucyjnych.

Podobnie jak w latach ubiegłych Trybunał utrzymywał ożywione kontakty z  sądami konstytucyjnymi innych państw. Na szczególną uwagę zasługują stałe kontakty z sądami konstytucyjnymi: Austrii, Czech i Litwy. W ramach tych kontaktów odbyły się konferencje naukowe: w Brnie - z sędziami Sądu Konstytucyjnego Republiki Czeskiej, w Krakowie - z sędziami Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii oraz w Zakopanem - z sędziami Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej. Spotkania te poświęcone były wymianie poglądów na wspólnie wybrane problemy z zakresu teorii prawa i praktyki orzeczniczej.

W 1997 roku Trybunał Konstytucyjny gościł także sędziów niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego, węgierskiego Sądu Konstytucyjnego oraz liczną grupę sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ze Strasburga, z jego przewodniczącym Rolvem Ryssdalem na czele.

VI. Zmiany w składzie Trybunału Konstytucyjnego w 1997 roku

5 listopada 1997 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, w trakcie swojego pierwszego posiedzenia, wybrał trzech nowych sędziów: Teresę Dębowską-Romanowską, Marka Safjana i Mariana Zdyba, uzupełniając tym samym, zgodnie z art. 194 ust. 1 konstytucji, skład Trybunału do 15 sędziów. Natomiast 19 listopada 1997 r., w związku z upływem kadencji trzech sędziów - Tomasza Dybowskiego, Wojciecha Łączkowskiego, Andrzeja Zolla, Sejm dokonał wyboru na ich miejsce: Biruty Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Wiesława Johanna i Andrzeja Mączyńskiego. Ich kadencja rozpoczęła się 1 grudnia ubiegłego roku. Wszyscy sędziowie Trybunału wybrani w roku 1997 będą sprawować swoją funkcję przez 9 lat.

6 stycznia 1998 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powołał na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego profesora Marka Safjana, który, zgodnie z art. 194 ust. 2 konstytucji, został wybrany spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zgromadzenie Ogólne wybierało kandydatów na Prezesa Trybunału 25 listopada 1997 roku.

Konkluzje

Analiza spraw rozpatrzonych przez Trybunał w 1997 roku prowadzi do wniosku, że - podobnie jak w latach poprzednich - orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozwijało dotychczasowe kierunki wykładni konstytucyjnej, przyczyniając się w ten sposób do utrwalenia standardów demokratycznego państwa prawnego.

Po wejściu w życie regulacji uprawniającej obywateli do wnoszenia indywidualnej skargi konstytucyjnej, do Trybunału zaczęły napływać pisma zmierzające do wywołania postępowania w ramach skargi konstytucyjnej. Na 1213 takich pism, które wpłynęły do 31 grudnia 1997 r. - o czym wspomniano wcześniej - do rozpoznania wstępnego zakwalifikowano 27 spraw. Do końca roku uprawomocniło się jedno postanowienie o nienadaniu dalszego biegu.

Biorąc pod uwagę liczbę napływających pism określanych przez nadawców jako skargi konstytucyjne oraz wzrastającą świadomość warunków merytorycznych i formalnych wniesienia skargi konstytucyjnej, można założyć, że w 1998 r. orzecznictwo w zakresie skargi konstytucyjnej stanowić będzie główny obszar aktywności Trybunału Konstytucyjnego.

Kompetencja do uchwalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw była realizowana - jak to zaznaczono już na wstępie - w zakresie zdecydowanie mniejszym niż w latach poprzednich. Nowa konstytucja pozbawiła Trybunał tego uprawnienia, zaś zgodnie z artykułem 239 ust. 2 konstytucji, postępowanie w sprawie ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni ustawy, które zostało wszczęte, lecz nie zostało zakończone przed 17 października 1997 roku, podlegało umorzeniu. Należy oczekiwać, że uchwały o ustaleniu powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, mimo pozbawienia ich mocy obowiązującej, pozostaną częścią trwałego dorobku Trybunału Konstytucyjnego.

Respektowanie konstytucyjnych zasad pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymaga, aby stanowisko Trybunału zawarte w powszechnie obowiązującej wykładni było uwzględniane przez organy stosujące prawo.

Trybunał Konstytucyjny, już niejako tradycyjnie, zwrócił uwagę na uchybienia w stanowieniu prawa, z których część określił mianem techniczno-legislacyjnych. Powracają tu takie zagadnienia jak: znaczenie precyzyjnego formułowania przepisów tak, aby eliminowało to arbitralność i niepewność wykładni, np. gdy mają one statuować zwolnienia podatkowe, wpływać na przestrzeganie granic upoważnienia ustawowego, gwarantowania odpowiedniej vacatio legis, właściwej konstrukcji przepisów przejściowych i pewności prawa, a więc np. niedopuszczalności dokonywania zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku podatkowego. Nawet daleko idąca swoboda ustawodawcy w kształtowaniu treści danego prawa (na przykład prawa podatkowego) jest w swoisty sposób równoważona istnieniem po jego stronie obowiązku szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego. Wskazane uchybienia legislacyjne są powiązane z naruszeniem zasady zaufania obywateli do demokratycznego państwa prawnego.

Z klauzuli demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do państwa wynika obowiązek ustawodawcy do takiego kształtowania nowych przepisów prawa podatkowego, które szanuje interesy w toku, tj. przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte pod rządami poprzednich przepisów. Obowiązek taki ma znaczenie zwłaszcza w okresie intensywnych przemian gospodarczych, których konsekwencją są częste zmiany przepisów prawnych.

W ciągu minionego roku umocnieniu uległo stanowisko wyrażane już wcześniej przez Trybunał, że proste uchylenie aktu normatywnego nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten akt w całości mocy obowiązującej. Dopiero analiza treści normy derogującej lub przejściowej pozwala na ustalenie, czy i w jakim zakresie przepisy nie mogą być już w ogóle stosowane. W minionym roku Trybunał analizę taką zastosował między innymi w sprawach zakończonych postanowieniami: z 12 sierpnia 1997 r. (U. 8/96); z  2 września 1997 r. (U. 7/97); z  26 września 1997 r. (U. 10/97); z  30 września 1997 r. (U. 8/97); z  15 października 1997 r. (K. 4/96); z  22 października 1997 r. (K. 18/97); z  12 listopada 1997 r. (U. 1/97).

Na podstawie analizy orzecznictwa w roku 1997 roku można powiedzieć, że ogromny dotychczasowy dorobek orzeczniczy Trybunału, zwłaszcza w zakresie nawiązującym do formuły (zasady) demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zachowuje w przeważającej mierze swoją aktualność. Podobnie można ocenić stanowisko Trybunału odnoszące się do poszanowania wolności i praw obywateli, a zwłaszcza tę część jego orzecznictwa, która wpłynęła na wykładnię zasady równości.

W świetle nowej konstytucji wiele dotychczasowych zasad uzyskało bardziej precyzyjne podstawy. Trybunał nie może zatem mechanicznie stosować wcześniejszych tez orzeczniczych przy ocenie nowych spraw.

Nie budzi jednak wątpliwości, że kierunki orzecznictwa potwierdzone, rozwinięte i utrwalone po zmianach konstytucyjnych w 1989 r. i w 1992 r. zachowują w większości swoją przydatność dla praktyki orzeczniczej Trybunału. Okoliczność ta ma również znaczenie dla kształtowania się dalszych linii orzeczniczych sądu konstytucyjnego i stabilności prawa w Polsce.

Trybunał stanął również przed nowymi problemami konstytucyjnymi. Szereg nowych regulacji prawnych zawartych w Konstytucji z  2 kwietnia 1997 r. sprawia, że Trybunał, tak jak nauka prawa, będzie musiał podejmować rozważania nad nowymi konstytucyjnymi podstawami badania prawa. Trybunał, wspierając się na doświadczeniach polskiej nauki prawa i wnosząc do niej swoje doświadczenia, korzystał zarówno z wyników prac nauk teoretycznych jak i dogmatycznych, zwracając w szczególności uwagę na materiały glosatorskie.