Trybunał Konstytucyjny

Adres: 00-918 Warszawa, al. Szucha 12 a
prasainfo@trybunal.gov.pl tel: +22 657-45-15

Biuletyn Informacji Publicznej

Transmisja

INFORMACJA o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

w 1999 roku Warszawa, marzec 2000 r.


Niniejszy tekst dostępny jest również w postaci publikacji (XI tom "Studia i materiały") wydanej z okazji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, które odbyło się 22 marca 2000 r. w Warszawie. Publikacja jest do nabycia w Wydawnictwach Trybunału Konstytucyjnego. SPIS TREŚCI

WPROWADZENIE

1. Ogólna problematyka działania Trybunału Konstytucyjnego

2. GŁÓWNE KIERUNKI ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

3. KONTAKTY MIĘDZYNARODOWE I DZIAŁALNOŚĆ POPULARYZACYJNA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

4. KONKLUZJE

 

ZAŁĄCZNIKI:

    Opens internal link in current windowZałącznik nr 1 Informacje statystyczne o sprawach rozpoznanych przez Trybunał Konstytucyjny w 1999 r.
    Opens internal link in current windowZałącznik nr 2 Podmioty inicjujące postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach rozpoznanych w 1999 r.
    Opens internal link in current windowZałącznik nr 3 Charakterystyka wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1999 r.
    Opens internal link in current windowZałącznik nr 4 Charakterystyka postanowień o umorzeniu postępowania wydanych przez Trybunał Konstytucyjny w 1999 r.
    Opens internal link in current windowZałącznik nr 5 Zdania odrębne do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wydanych w 1999 r.

 

WPROWADZENIE

Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643), w art. 4 ust. 1 zobowiązuje Trybunał Konstytucyjny do informowania Sejmu i Senatu o istotnych problemach wynikających ze swojej działalności i orzecznictwa.

Przedłożony materiał stanowi wykonanie tego przepisu. Zawiera on informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 1999 r.

Podstawowe znaczenie dla działalności Trybunału Konstytucyjnego i jego orzecznictwa ma problematyka trybu uruchomienia kontroli konstytucyjności prawa wykonywanej przez Trybunał. Tryb ten obejmuje kontrolę prewencyjną, kontrolę następczą, pytania prawne, jak i kontrolę uruchamianą w następstwie wniesienia skargi konstytucyjnej. Wskazanie na poszczególne tryby kontroli pozwala przybliżyć ich właściwości oraz praktyczne znaczenie w kontroli konstytucyjności prawa. Umożliwia ponadto ocenę dokonanej przez Konstytucję z 1997 r., zmiany pozycji i zadań Trybunału Konstytucyjnego.

Prawne zróżnicowanie trybów uruchomienia kontroli konstytucyjności prawa pozwoliło na sformułowanie licznych wniosków ogólniejszej natury, pozwalających na ocenę zakresu kontroli oraz podmiotów uprawnionych do wnioskowania o uruchomienie tej kontroli. Problemy, jakie pojawiły się w tym zakresie były wielowątkowe i dotyczyły m.in. legitymacji podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku, zakresu przedmiotowego pytania prawnego, jak również wykładni przepisów odnoszących się do instytucji skargi konstytucyjnej.

Analizę trybu kontroli konstytucyjności prawa uzupełnia omówienie wybranych zasad funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego, takich jak: ostateczność orzeczeń Trybunału, wykładnia ustawy w zgodzie z konstytucją, wykonywanie funkcji sygnalizacyjnej, a także obowiązek zasięgania opinii Rady Ministrów w sytuacjach, gdy orzeczenie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi.

W 1999 roku Trybunał Konstytucyjny, wykonując swoje zadania pod rządami nowej konstytucji i nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zwracał uwagę na zasadniczą aktualność swojego orzecznictwa z okresu sprzed wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., wskazując na tożsamość wielu wartości i zasad nowej konstytucji oraz zasad i wartości chronionych przez Trybunał w okresie przed jej uchwaleniem. Zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada równości, demokratyczna legitymacja samorządu oraz reguły stanowienia prawa mają charakter uniwersalny tworząc, w ocenie Trybunału, standard współczesnego państwa konstytucyjnego.

W części drugiej materiału zamieszczono analizę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do postanowień konstytucji dot. poszczególnych zasad ustrojowych oraz praw i wolności. Prowadzi ona do wniosku, że kontrola konstytucyjności prawa w odniesieniu do prezentowanych obszarów tematycznych dotyczy przede wszystkim sfery władczych funkcji państwa. Wniosek ten wyraża pewną prawidłowość w tym sensie, że funkcja ta należy do istoty samego państwa określając zakres odpowiedzialności władzy publicznej wobec obywateli. W tym też znaczeniu jest to podstawowa funkcja władzy publicznej, najbardziej uchwytna prawnie, gdyż wyraża się w drodze stosowania środków władczych ingerujących w wolności i prawa obywateli, zwłaszcza w drodze nakazów i zakazów policyjnych oraz zezwoleń administracyjnych.

Ograniczenia reglamentacyjne mają zasadniczo zbliżoną przyczynę. Służą ochronie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Przesłanki te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mimo ich dalece niedookreślonego treściowo charakteru, mieszczą w sobie postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia harmonijne współżycie obywateli w organizacji państwowej. Stan ten obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego.

Zakres oraz stopień reglamentacji zależy od suwerennej decyzji ustawodawcy, który jest władny oceniać na ile istnieje uzasadniony interes publiczny (dobro wspólne) wymaga ograniczenia praw i wolności. Ocena ta musi jednak prowadzić do racjonalnego wyważenia interesu publicznego i interesu jednostki. To zaś oznacza, że każde rozstrzygnięcie państwa ingerujące w gospodarkę i prowadzące do zawężenia granic wolności i praw obywatelskich, powinno pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a także konstytucyjną koncepcją określonej wolności i prawa.

Zadaniem Trybunału jest kontrola czy prawodawca dochował tych reguł stanowienia prawa.

Analizując statystykę orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy podkreślić stały wzrost spraw rozpatrywanych rocznie. W 1999 r. Trybunał - pomijając sprawy zakończone na etapie rozpoznania wstępnego - rozpoznał 66 spraw (w 1998 r. było ich 54).

Zauważalne jest przesunięcie proporcji spraw wszczynanych w poszczególnych trybach postępowania. Zmniejsza się liczba spraw rozpatrywanych w trybie kontroli abstrakcyjnej (w 1998 r. 46 wniosków, w 1999 r. już 39 wniosków), a zwiększa w trybie kontroli konkretnej. W 1999 r. rozpatrzono 10 pytań prawnych i 18 skarg konstytucyjnych (mowa o sprawach, które pozytywnie przeszły rozpoznanie wstępne i zakończyły się wyrokiem bądź postanowieniem o umorzeniu postępowania) w miejsce 3 pytań i 5 skarg w roku 1998.

Na uwagę zasługuje również zwiększenie orzeczeń o niezgodności przepisów poddanych kontroli Trybunału z konstytucją, umowami międzynarodowymi lub ustawami (w 1999 r. było 15 takich wyroków, w 1999 r. już 29).

1. Ogólna problematyka działania Trybunału Konstytucyjnego

1.1. Ostateczność orzeczeń

1. Siedemnastego października 1999 r. zakończył się proces przekształcania pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego. Nowa Konstytucja RP, w art. 239 ust. 1, ustanowiła bowiem dwuletni okres przejściowy, w którym orzeczenia stwierdzające niekonstytucyjność przepisów prawa zawartych w ustawach uchwalonych przed wejściem w życie konstytucji mogły być odrzucane przez Sejm.

W dniu 17 października 1999 r. ostatnie cztery orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczekujące na rozpatrzenie przez Sejm, tj. wyroki: z 26 kwietnia 1999 r., K. 33/98; z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98; z 21 września 1999 r., K. 6/98; z 14 września 1999 r., K. 14/98; stały się ostateczne w rozumieniu art. 190 ust. 1 i 2 konstytucji. Należy podkreślić że, zakres obowiązywania art. 239 ust. 1 konstytucji był ograniczony w czasie do okresu "2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji". Po 17 października 1999 r. przepis ten przestał wywoływać skutki prawne.

Należy stwierdzić, że rozwiązanie zawarte w art. 239 ust. 1 konstytucji czasowo ograniczało deklarowaną przez konstytucję zasadę ostateczności orzeczeń TK, a także zasadę trójpodziału władzy. Rozwiązanie to było również niekonsekwentne, bo jednocześnie uznawało ostateczność orzeczeń, które zapadły w wyniku pytania prawnego postawionego przez sąd w trybie art. 193 konstytucji.

Ilustruje to przykład wyroku z 27 stycznia 1999 r., K. 1/98 wydanego w sprawie wszczętej na podstawie pytania prawnego oraz wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. W części objętej pytaniem prawnym wyrok ten stał się ostateczny z chwilą jego wydania, w pozostałej musiał oczekiwać sześciomiesięcznego okresu, w którym parlament miał czas na usunięcie niekonstytucyjnych przepisów przez rozwiązania legislacyjne.

Należy podkreślić, że ze względu na ograniczoną moc prawną orzeczeń Trybunału wydanych pod rządami ustawy o TK z 1985 r., orzeczenia odrzucone przez Sejm są pozbawione cechy prawomocności materialnej, a zatem sprawy w nich rozstrzygnięte nie mają przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Jak to bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 8 listopada 1994 r. P. 1/94, nie wszystkim orzeczeniom ostatecznym, lecz tylko tym, które są zdolne wywołać skutek prawny w postaci uchylenia lub zmiany zakwestionowanego przepisu, można przypisać walor prawomocności materialnej. Dlatego w konkretnej sprawie uznał, że skoro w procesie usuwania niekonstytucyjności przepisu ze względu na brak bezpośrednio wiążącej mocy prawnej wspomnianego w tej sprawie orzeczenia TK nie nastąpiła nakazana art. 7 ust. 3 ustawy o TK z 1985 r. "odpowiednia zmiana w akcie objętym orzeczeniem", to orzeczenie to nie mogło wywołać określonych w nim skutków prawnych, ergo nie można przypisać mu waloru prawomocności materialnej i przyjąć powagi rzeczy osądzonej (OTK 1994, cz. II, poz. 37, s. 66-67).

2. Od 17 października 1999 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są wyposażone w atrybut "mocy powszechnie wiążącej" i "ostateczności" (art. 190 ust. 1 konstytucji).

"Ostateczność" orzeczenia oznacza, że nie istnieje żadna droga odwołania od orzeczenia, a orzeczenie jest wiążące dla wszystkich adresatów. Ta cecha oznacza, że również sam Trybunał Konstytucyjny nie może w żadnym trybie dokonać zmiany orzeczenia.

Pojęcie "moc wiążąca" oznacza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego: 1) w wypadku stwierdzenia konstytucyjności badanego aktu normatywnego, w zakresie w tym wyroku określonym, stanowi autorytatywną i wiążącą wypowiedź o braku podstaw do podważenia domniemania konstytucyjności, o skutkach zarówno w sferze materialnoprawnej (wiążące dla wszystkich adresatów norm prawnych), jak i procesowej (zakaz ne bis in idem); 2) natomiast w wypadku stwierdzenia niekonstytucyjności pozbawia normę jej właściwości polegającej na obowiązywaniu wobec adresatów. Od tego momentu dotychczasowa norma przestaje być regułą powinnego zachowania, jest eliminowana z systemu prawnego.

Niepodważalne znaczenie dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostek ma przewidziana w art. 190 ust. 4 konstytucji możliwość "uzdrowienia" rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu sądowym, administracyjnym lub innym. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie zostało wydane orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia.

W polskim systemie kontroli konstytucyjności przyjmuje się, że konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego (jego przepisów) nie jest nieważnośćex tunc, lecz wadliwość (wzruszalność), zasadniczo rodząca skutki ex nunc. Zasadą jest, że akt traci moc obowiązującą z dniem ogłoszenia orzeczenia TK w odpowiednim organie publikacyjnym. Możliwe jest jednak przesunięcie w przyszłość wejścia w życie orzeczenia. Zgodnie z art. 190 ust. 3 konstytucji i art. 71 ust. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym - w wypadku orzeczenia o niekonstytucyjności Trybunał ma możliwość określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Ów inny termin nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. Ocena celowości odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej należy wyłącznie do Trybunału, chociaż "w przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej", Trybunał winien zapoznać się z opinią Rady Ministrów.

Wzorowana na austriackim ustawodawstwie instytucja odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego ma na celu umożliwienie ustawodawcy ustanowienie zgodnej z konstytucją nowej regulacji bez powstawania luki prawnej.

W 1999 r. Trybunał Konstytucyjny czterokrotnie (w wyrokach: z 16 marca 1999 r., SK 19/98, z 9 listopada 1999 r., K. 28/98, z 16 listopada 1999 r., SK. 11/99 i z 14 grudnia 1999 r., K. 10/99) skorzystał z uprawnienia określonego w art. 190 ust. 3 konstytucji.

1.2. Wykładnia ustawy w zgodzie z konstytucją

1. Technika wykładni w zgodzie z konstytucją mieści się bezpośrednio w obszarze kompetencji Trybunału Konstytucyjnego polegającej na ocenie konstytucyjności prawa.

W 1999 r. Trybunał w 5 sentencjach orzeczeń (wyrok z 5 stycznia 1999 r., K. 27/98; wyrok z 9 lutego 1999 r., U. 4/98; wyrok z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99; wyrok z 11 maja 1999 r., K. 13/98; wyrok z 15 września 1999 r., K. 11/99) zastosował technikę wykładni w zgodzie z konstytucją.

Takie orzeczenie interpretacyjne polega na tym, że Trybunał Konstytucyjny przyjmuje konstytucyjność kwestionowanego przepisu, ale przy założeniu jego rozumienia określonego w wyroku. Tego rodzaju technika wykładni w zgodzie z konstytucją pojawia się w sytuacji, gdy występują możliwości różnej interpretacji, również prowadzącej do stwierdzenia konstytucyjności. Wskazany w orzeczeniu sposób rozumienia ma zapewnić zgodność danego aktu normatywnego z konstytucją. Taka metoda wykładni stosowana jest również przez inne sądy konstytucyjne np. przez Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN. Orzeczenie w tym zakresie ma moc wiążącą i wszyscy adresaci norm mają obowiązek uwzględnienia tak ustalonego znaczenia aktu normatywnego. Wykonywanie tego typu orzeczenia polega na tym, że w procesie stosowania prawa sądy lub organy administracji publicznej mają obowiązek nadawania przepisowi takiego rozumienia, jakie w orzeczeniu ustalił Trybunał Konstytucyjny, a wszelkie akty i działania oparte na innym rozumieniu tego przepisu uznają za sprzeczne z prawem.

2. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że jeżeli językowe sformułowanie badanego przepisu pozwala na ustalenie takiego rozumienia tego przepisu, które pozwoli na uznanie jego zgodności z konstytucją, to nie ma konieczności orzekania, że przepis taki jest niezgodny z konstytucją. Zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją należy przyznawać pierwszeństwo, bo koresponduje ono z domniemaniem konstytucyjności ustaw. Wyrok Trybunału, w którego sentencji uznaje się badany przepis za zgodny z konstytucją, ale tylko pod warunkiem, że przepis ten będzie rozumiany w sposób wskazany w tejże sentencji, ma w całości charakter powszechnie obowiązujący. Tylko w taki sposób (w takim rozumieniu) mogą więc przepis ten stosować zarówno organy administracji (rządowej czy samorządowej), jak też sądy. Tylko wówczas posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją ma sens, bo gwarantuje, że utrzymanie mocy obowiązującej przepisu i przyzwolenie na jego dalsze stosowanie nie doprowadzi w przyszłości do takiego wypaczenia jego rozumienia, które nadałoby mu treść sprzeczną z konstytucją. Wymaga tego zasada pewności prawa.

Powyższe stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął w wyrokach z 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, z 9 lutego 1999 r., U. 4/98, z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99 (pełny skład) oraz z 15 września 1999 r., K. 11/99. W tym ostatnim dodał także, że jeżeli ustawodawca stosuje pojęcia nieostre, to istotne znaczenie ma to, czy mają one ugruntowaną w świadomości prawnej jednostek podstawę aksjologiczną, z której wynika konkretny normatywny imperatyw. Pojęcia nieostre, do których odwołuje się ustawodawca, nie mają charakteru blankietowego, nie dają podstaw do dowolnego kształtowania ich treści. Na organach stosujących prawo ciąży obowiązek identyfikacji ich treści z uwzględnieniem podstawowych zasad prawa, ogólnosystemowych wartości i standardów konstytucyjnie chronionych. Rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych poprzez przyjęcie założeń prowadzących do wykładni pozostającej w sprzeczności z konstytucją, nie jest działaniem prawidłowym. Orzeczenie o niezgodności z konstytucją ma charakter ultima ratio i winno być każdorazowo poprzedzone próbą dokonania prawidłowej wykładni w zgodzie z konstytucją. Dopiero gdy wykładnia taka nie jest możliwa, stwierdzić należy niezgodność z konstytucją danego przepisu prawnego.

1.3. Zakres kontroli realizowanej przez Trybunał Konstytucyjny

1. Trybunał Konstytucyjny stoi na straży nadrzędności Konstytucji RP. Realizuje on przede wszystkim funkcję jurysdykcyjnej ochrony konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w konstytucji.

Na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał dokonuje prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy (art. 122 ust. 3 konstytucji) i umowy międzynarodowej (art. 133 ust. 2 konstytucji) przed jej ratyfikowaniem. Trybunał wykonuje następczą kontrolę norm polegającą na badaniu (na wniosek podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 konstytucji) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1-3 konstytucji), a także rozpatrywaniu pytań prawnych (art. 193 konstytucji) i skarg konstytucyjnych (art. 79 ust. 1 konstytucji).

Zakres właściwości Trybunału obejmuje także badanie zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych (art. 188 pkt 4 konstytucji), rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (art. 189 konstytucji) oraz stwierdzanie przeszkody, na wniosek Marszałka Sejmu, w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 131 ust. 1 konstytucji) - żadna z tych procedur nie została jednak dotąd zastosowana.

2. Zakres aktów normatywnych podlegających kontroli Trybunału Konstytucyjnego został określony szeroko i obejmuje akty, które ustanawiają, zmieniają i uchylają normy prawne. Za akt prawotwórczy, zdaniem Trybunału, należy uznać każdy akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaki jest jego zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania.

Trybunał Konstytucyjny nie ma właściwości do badania wzajemnych relacji między normami o tej samej randze. Ustabilizowana już linia orzecznictwa ogranicza procedurę kontroli norm prawnych tylko do badania wzajemnych relacji między normami o różnej randze prawnej (kontrola pionowa). Powyższe stanowisko Trybunału utrzymało się pod rządami nowej konstytucji. W wyroku z 24 maja 1999 r., P. 10/98 stwierdzono, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania o zgodności ustawy zwykłej z innymi ustawami. W przypadku dostrzeżenia niespójności ustawodawstwa Trybunał może, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przedstawić organom stanowiącym prawo sygnalizację o stwierdzonych lukach i uchybieniach w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

1.4. Kontrola prewencyjna konstytucyjności ustaw

1. Kontrola prewencyjna konstytucyjności ustawy dokonywana jest wyłącznie na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z trybem określonym w art. 122 ust. 3 konstytucji. W 1999 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył 5 wniosków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożonych w tym trybie. Dotyczyły one ustaw: z 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy; z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej; z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej; z 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego; z 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Za niezgodną z konstytucją Trybunał uznał ustawę z 18 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W przypadku ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej Trybunał uznał, że część przepisów jest niezgodna z konstytucją (dotyczyło objęcia przepisami ustawy pracowników regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych), lecz nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałych trzech sprawach Trybunał orzekł o zgodności badanych ustaw z konstytucją.

2. Badając ustawy w trybie kontroli prewencyjnej Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg wniosków natury ogólnej dotyczącej tej kompetencji.

Trybunał Konstytucyjny rozpoznaje wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w granicach wynikających z postawionego w nim zarzutu. Tylko wyjątkowo, w razie stwierdzenia uchybienia wskazującego na niekonstytucyjność całej ustawy wskutek niedochowania ustawowego trybu wymaganego do jej wydania, można dopuścić wyjście poza granice wniosku i orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy, mimo, że przedmiotem wspomnianych zarzutów były tylko niektóre jej przepisy.

Prezydent może wystąpić z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy w terminie 21 dni od dnia przedłożenia ustawy przez Marszałka Sejmu (art. 122 ust. 2). Złożenie wniosku, lub jego rozszerzenie po tym terminie jest niedopuszczalne.

W wyroku z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99 Trybunał Konstytucyjny uznał, że sprecyzowanie przez wnioskodawcę na rozprawie, "iż zaskarżenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 obejmuje również związane z nimi i od nich zależne art. 20 ust. 4 in fine, art. 126 pkt 1 lit.a) w części dot. skreślenia pkt 12 i lit.b) w części obejmującej pkt 6 i 7 oraz art. 132 ustawy o służbie cywilnej nie oznacza rozszerzenia wniosku i nie zachodzi przekroczenie ustawowego terminu do zaskarżenia ustawy w trybie kontroli prewencyjnej". Trybunał Konstytucyjny bada akt ustawodawczy tylko w części wskazanej przez wnioskodawcę w tym sensie, że przedmiotem badania czyni kwestionowaną przez wnioskodawcę treść normatywną wyrażoną wprost w przepisach tego aktu lub z przepisów tych wynikającą, do której odnosi się zarzut niekonstytucyjności podniesiony przez wnioskodawcę. Jeżeli wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny (nie wskazany przez wnioskodawcę) fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawcę treść normatywna". Natomiast po upływie konstytucyjnego terminu (art. 122 ust. 2 konstytucji - 21 dni od dnia przedstawienia) brak jest możliwości rozszerzenia wniosku, co Trybunał Konstytucyjny stwierdził w wyroku 3 listopada 1999 r., K. 13/99: "w postępowaniu prowadzonym w trybie kontroli prewencyjnej nie jest dopuszczalne rozszerzenie, po upływie terminu do złożenia przez Prezydenta RP wniosku w sprawie oceny zgodności z konstytucją ustawy, zakresu tego wniosku i wniesienie o ocenę innych przepisów aniżeli wskazane pierwotnie".

Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy, w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o jej zgodności z konstytucją. Nie może również skorzystać z kompetencji zawartej w art. 122 ust. 5 (z prawa weta). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wydane w trybie kontroli prewencyjnej, jest ostateczne i z chwilą ogłoszenia staje się prawomocne.

Zgodnie z art. 122 ust. 4 konstytucji Trybunał może orzec o niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy oraz stwierdzić, że nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą. Unormowanie to zostało wprowadzone dla uniknięcia sytuacji, znanych praktyce wcześniejszej, gdy stwierdzenie niekonstytucyjności nawet jednego przepisu o marginalnym znaczeniu musiało pociągać za sobą nie dojście całej ustawy do skutku. Obecny stan prawny stwarza Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwość wydzielenia z ustawy przepisów niekonstytucyjnych, o ile tylko nie są one "nierozerwalnie związane z całą ustawą". W wyroku z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że pojęcie nierozerwalnego związku trzeba wyjaśniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemożliwe jest stosowanie pozostałych przepisów ustawy, gdyż w ustawie powstaje luka niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie aksjologicznej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie technicznie możliwe, ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu stosowania, celu bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców i nabierający nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby pozostały w nim usunięte przepisy.

1.5. Kontrola następcza konstytucyjności aktów normatywnych

1. Podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (za zgodą wyrażoną w ustawie), zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami określone zostały w art. 191 ust. 1 konstytucji, z tym, że nie ma ograniczeń przedmiotowych dla Prezydenta Rzeczypospolitej, Marszałków Sejmu i Senatu, Prezesa Rady Ministrów, grupy 50 posłów, grupy 30 senatorów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. W stosunku do Krajowej Rady Sądownictwa (art. 191 ust. 1 pkt 2) zakres przedmiotowy został ograniczony do zgodności z konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, a także kościołów i innych związków wyznaniowych konstytucja ogranicza zakres przedmiotowy do spraw objętych ich przedmiotem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3-6 konstytucji).

W 1999 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył 15 wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich, 11 wniosków organów stanowiących samorządu terytorialnego, 9 wniosków ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz pracodawców i organizacji zawodowych, 3 wnioski grup posłów i 1 wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.

2. Trybunał Konstytucyjny na etapie wstępnego rozpoznania wniosku, bada legitymację prawną wnioskodawcy w celu ustalenia czy ma do czynienie z podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności kwestionowanych przepisów. Postępowaniem wstępnym objęte są podmioty posiadające legitymację szczególną (art. 191 ust. 1 pkt 2-6), ponieważ podmioty instytucjonalne nie mają ograniczeń przedmiotowych do kwestionowania aktów dotyczących wszystkich spraw z art. 188 pkt 1-4 konstytucji. Zgodnie z art. 191 ust. 2 konstytucji wniosek o zbadanie konstytucyjności przepisu prawa musi dotyczyć spraw objętych zakresem działania podmiotów wymienionych w ust. 1 pkt 3-5). Podstawowym punktem odniesienia dla ustalenia zakresu działania danego podmiotu uprawnionego (art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) jest powiązanie aktu normatywnego z zakresem działania podmiotu uprawnionego. Celem wstępnego rozpoznania wniosku jest jednoznaczne ustalenie, czy podmiot go składający jest legitymowany do wszczęcia procesu konstytucyjnego. W przypadku negatywnej odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny, w drodze postanowienia, odmawia nadania wnioskowi dalszego biegu.

Problem legitymacji procesowej organów samorządu terytorialnego był podjęty m.in. w wyroku z 19 kwietnia 1999 r., U. 3/98. Zaznaczono w nim, że zmiana zaskarżonego przepisu nie stanowi okoliczności, która uniemożliwiłaby merytoryczne rozpoznanie wniosku przez Trybunał Konstytucyjny. Zakres zakwestionowanego przepisu uległ wprawdzie podmiotowemu rozszerzeniu, ale nadal obejmował regulację odnoszącą się do gmin i ich organów. Rada gminy pozostała więc organem legitymowanym. Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalne dokonanie kontroli zakwestionowanego przepisu w całym zakresie jego treści, a więc i w tej części, która odnosi się do innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego (ich właściwych organów). Kwestia legalności i konstytucyjności tego przepisu była, zdaniem Trybunału, aktualna w przypadku jego zastosowania do jednostek samorządu terytorialnego na szczeblu powiatu i województwa.

Problem reprezentowania przez pełnomocnika nie istniejącej już rady gminy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym pojawił się w wyroku z 15 listopada 1999 r., U. 8/98. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości co do umocowania Zarządu do reprezentowania gminy po upływie kadencji Rady Gminy nie znajdują oparcia w istniejącym stanie prawnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z przepisami konstytucji i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zarząd działa po upływie kadencji Rady Gminy, do dnia wyboru nowego zarządu co jest logicznym następstwem tego, iż zarząd jest organem wykonawczym gminy zaś jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zarząd jest powołany do wykonywania uchwał rady gminy, jest więc nie tylko organem wykonawczym dla całej wspólnoty samorządowej, lecz także dla rady gminy w zakresie wykonywania jej uchwał. W przedmiotowej sprawie oznaczało to, iż wykonanie swej uchwały Rada Gminy mogła powierzyć Zarządowi, zważywszy, iż sama uchwała nie mogła spełnić roli wniosku ponieważ nie odpowiadała wymaganiom jakie stawiane są wnioskom w świetle art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, w szczególności nie zawierała uzasadnienia. Zgodnie z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zarząd nie jest powoływany na określany z góry okres. Kadencyjność organów stanowiących gminy nie może więc prowadzić do ustania lub zawieszenia wypełniania wszystkich funkcji, które w istniejącym porządku prawnym mogą być powierzone zarządowi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w omawianej sprawie istotne było, że Rada Gminy Stepnica powierzyła Zarządowi ściśle określone zadanie wskazując dokładnie przedmiotowy, objęty wnioskiem przepis oraz wzorce, do których winien być odniesiony, a także wskazała dokładnie zadania związane z jej reprezentowaniem "w sprawie", co oznacza, że było to upoważnienie do sprawowania funkcji stricte wykonawczych, mieszczących się w zadaniach organów wykonawczych gmin. Nadto przesądzając w uchwale o wszystkich elementach merytorycznych wniosku - z wyjątkiem uzasadnienia, Rada Gminy zapewniła sobie pełny wpływ na treść tego wniosku i jego zakres. Tak więc upływ kadencji nie wpłynął, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ani na treść powierzonych Zarządowi obowiązków, ani też na jego legitymację do reprezentowania interesów Gminy Stepnica w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że udzielone Zarządowi upoważnienie do reprezentowania Gminy w tej sprawie rozumiane jest zarazem jako obowiązek sporządzenia pisma procesowego - wniosku do Trybunału Konstytucyjnego i wywiera skutki prawne również po upływie kadencji Rady.

3. Legitymacja ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz pracodawców i organizacji zawodowych do inicjowania postępowań przed Trybunałem jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych ich zakresem działania.

W wyroku z 5 października 1999 r., U. 4/99 Trybunał Konstytucyjny nie kwestionując faktu, że w zakresie uprawnień związków zawodowych mieszczą się także uprawnienia dotyczące ochrony wynagrodzeń, podkreślił, że uprawnienia ogólnokrajowych organów związków zawodowych dotyczące występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie mogą wykraczać poza zakres tych zadań, które zastrzeżone zostały przez obowiązujące prawo dla związków zawodowych. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Jeżeli dokonana ocena zakresu wniosku przekracza zakres działania wnioskodawcy oznacza to, że wniosek nie spełnia wymagań ustawowych.

W postanowieniu z 3 lutego 1999 r., U. 2/98 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował legitymacji Naczelnej Rady Aptekarskiej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisu w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania marż urzędowych oraz określenia zasad stosowania cen w obrocie importowanym lekami gotowymi, surowicami itp, ponieważ marża jest składnikiem ceny tworzącym zysk aptekarzy, a wnioskodawca był ogólnokrajowym organem samorządu zawodowego aptekarzy, powołanym do reprezentowania zawodu i obrony jego interesów.

W wyroku z 9 lutego 1999 r., U.4/98 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do problemu rozszerzenia wniosku przez pełnomocnika wnioskodawcy w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo procesowe, uznając takie działanie za przekroczenie kompetencji. Dopiero złożona do akt uchwała Zarządu Związku Pracodawców Górnictwa i Przetwórstwa Surowców Mineralnych w Kielcach, dotycząca rozszerzenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w ten sposób, że obejmuje on teraz wszystkie żądania formułowane w składanych wcześniej pismach procesowych spowodowała możliwość jego rozpatrzenia. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedstawiciel, ustanawiany w celu reprezentacji mocodawcy przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie jest upoważniony do rozszerzania zakresu zaskarżenia poza granice wyznaczone przez wnioskodawcę. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego o pełnomocnictwie procesowym mają w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 20 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), zdeterminowane charakterem tego postępowania. Rzeczą wnioskodawcy jest określenie zakresu wniosku, a zatem wyznaczenie granic kontroli konstytucyjnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy wnioskodawca posiada odpowiednie przygotowanie profesjonalne.

1.6. Pytania prawne

1. Pytania prawne mogą być kierowane do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie właściwości określonej w art. 188 pkt 1 konstytucji. Prawo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego mają wszystkie sądy. Art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dopuszcza postawienie pytania prawnego tylko wtedy, gdy "od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem". Zatem istotną cechą instytucji pytań prawnych do Trybunału jest jej ścisły związek z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie. Przedmiotem pytania jest wątpliwość, która wystąpiła w toku konkretnego postępowania. Pytanie prawne nie może dotyczyć jakiegokolwiek zagadnienia prawnego, lecz tylko zagadnienia konstytucyjności lub legalności aktu prawnego, na podstawie którego sąd ma rozstrzygnąć sprawę.

Doświadczenia Trybunału Konstytucyjnego związane ze stosowaniem tej instytucji w jej nowym kształcie są niezmiernie interesujące, bowiem ukazują wzajemne uzupełnianie się orzecznictwa konstytucyjnego i funkcji wymiaru sprawiedliwości. W 1999 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął 10 spraw w trybie pytania prawnego. Pytania zostały postawione przez sądy różnych instancji i rodzajów - sądy powszechne (Sąd Rejonowy w Częstochowie, Sąd Rejonowy w Ostrołęce, Sąd Rejonowy w Mielcu, Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim, Sąd Wojewódzki w Opolu, Sąd Wojewódzki w Koszalinie i Sąd Okręgowy we Wrocławiu) i Naczelny Sąd Administracyjny (4 pytania). Dotyczyły one między innymi takich kwestii jak: nakaz rozbiórki budowli postawionych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, zakaz małżeństw sędziowsko-adwokackich, obciążanie opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, możliwość wydania zgody przez właściwy organ na budowę przy granicy działki bez dobrowolnie wyrażonej zgody przez właściciela działki sąsiedniej, przepisów prawa pracy (dyżury lekarskie), możliwości wnoszenia i popierania oskarżenia w postępowaniu uproszczonym przez strażników leśnych, problem retroaktywnego stosowania przepisów przejściowych nowego kodeksu karnego (amnestia i abolicja); zasad kształtowania wynagrodzenia sędziowskiego, uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi w zakresie w jakim narusza prawo wyboru rodziców, uzależniając prawo ojca dziecka, wymagającego stałej opieki, do przejścia na wcześniejszą emeryturę od określonych przesłanek związanych z osobą matki.

W świetle odmiennego uregulowania instytucji pytań prawnych w porównaniu do poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych (w poprzednim stanie prawnym pytania prawne mogły stawiać naczelne i centralne organy administracji państwowej, pierwszy prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego składy orzekające Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów rewizyjnych a także samorządowe kolegia odwoławcze) oraz normy zawartej w art. 178 ust. 1 konstytucji (sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom) można poczynić kilka ustaleń.

Pytanie prawne jako przesłanka rozstrzygnięcia sądowego w konkretnej sprawie stanowić może bardzo skuteczną formę ochrony praw podstawowych, skoro już na etapie postępowania sądowego dochodzi do oceny przepisów stanowiących podstawę orzeczenia w świetle norm konstytucyjnych. Daje to zatem efekt podobny do skargi konstytucyjnej tyle tylko, że szybciej. Możliwe jest bowiem wówczas szybsze wydanie rozstrzygnięcia od razu zgodnego z konstytucją. Z punktu widzenia interesów obywatela jest to więc w istocie również forma bezpośredniej ochrony konstytucyjnej. Warto przy okazji zauważyć, że strona postępowania sądowego (uczestnik postępowania) może wystąpić z inicjatywą postawienia pytania prawnego, a więc wnosić o uwzględnienia norm (gwarancji) konstytucyjnych jako podstawy rozstrzygnięcia.

Instytucja pytań prawnych umożliwia przejrzyste określenie relacji pomiędzy kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego a zasadą bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy (art. 8 Konstytucji RP).

Nakaz stosowania konstytucji (a więc i podległości sędziów konstytucji i ustawom) należy rozumieć przede wszystkim jako nakaz dokonywania wykładni prawa w sposób umożliwiający jego uzgodnienie z konstytucją (jest to tzw. miękka adaptacja prawa do konstytucji). Ogólnie mówiąc chodzi o nakaz oceny rozpoznawanej sprawy w płaszczyźnie konstytucyjnej, co w konsekwencji może prowadzić do postawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Aktywność sądów w korzystaniu z instytucji pytań prawnych potwierdza trafność rozwiązania przyjętego w nowej konstytucji dotyczącego przyznania sądom prawa do występowania z pytaniem prawnym. Związanie sędziego konstytucją i ustawą oznacza obowiązek, przy orzekaniu w konkretnej sprawie, interpretowania i stosowania obowiązującego aktu normatywnego w zgodzie z konstytucją. Postawienie przez sąd zarzutu niezgodności aktu normatywnego z konstytucją jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd wykładni zarówno konstytucji jak ustawy. Akt normatywny niezgodny z konstytucją nie może zostać pominięty przez sąd przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy, a usunięcie go z porządku prawnego (derogowanie) może nastąpić jedynie na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

2. Rozstrzygając w 1999 r. problemy będące przedmiotem pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny sformułował szereg kwestii natury ogólnej, dotyczących tej kompetencji.

W wyroku z 17 maja 1999 r., P. 6/98, Trybunał stwierdził, że sąd jako podmiot konstytucyjnie upoważniony do przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych nie może być w pełni utożsamiany z wnioskodawcą, w rozumieniu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W rozdziale 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie ma przepisu, który - tak jak to czyni art. 45 tej ustawy - nakazywałby odpowiednie stosowanie wszystkich zawartych w nich postanowień do rozpoznawania pytania prawnego. Wydaje się to sugerować art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który pozwala odnieść pojęcie "wnioskodawcy" także do podmiotów inicjujących inne postępowanie w zakresie kontroli norm. Takie rozumienie tej regulacji nie daje jednak dostatecznych podstaw, aby uznać bezwzględny obowiązek odnoszenia do postępowania nad pytaniami prawnymi wszystkich przepisów dotyczących sytuacji prawnej "wnioskodawcy", to jest autora "wniosku" wniesionego w procedurze abstrakcyjnej kontroli norm. Możliwość odpowiedniego stosowania tych przepisów ulegnie wyłączeniu zwłaszcza wówczas, jeżeli przeciwko temu będą przemawiały istotne względy o ustrojowym charakterze. Dopuszczalna jest więc nieobecność na rozprawie przedstawiciela składu orzekającego sądu inicjującego postępowanie. Pozycja procesowa sądu jako uczestnika postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jest swoista. Postanowienie sądu, formułujące pytanie prawne, podejmuje skład orzekający. Skład ten w szczególności określa zakres i treść pytania oraz sporządza uzasadnienie. Podjęte postanowienie jest dostępnym, stronom (uczestnikom) tego postępowania, dokumentem procesowym. W odróżnieniu od wnioskodawców w pozostałych dwóch procedurach (abstrakcyjnej i skargi konstytucyjnej) rola przedstawiciela składu orzekającego uczestniczącego w rozprawie przed Trybunałem jest ograniczona. Może on bardziej szczegółowo omówić problem konstytucyjności zawarty w pytaniu prawnym, może korzystać z prawa polemiki i zadawania pytań; samodzielnie nie może jednak cofnąć pytania prawnego, a nawet zmienić jego treści, gdyż to wymagałoby podjęcia przez skład orzekający odpowiedniego postanowienia, z zachowaniem właściwych wymagań procesowych.

W wyroku z 24 maja 1999 r., P. 10/98 Trybunał Konstytucyjny badał zagadnienie dotyczące związku pytania prawnego z przedmiotem postępowania uznając, że zawarta w części pytania kwestia prawna nie ma znaczenia dla wydania orzeczenia w konkretnej sprawie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Jeżeli chodzi o trzecią kwestię podniesioną w pytaniu prawnym (czy inne organy nie uprawnione przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia do wnoszenia i popierania oskarżenia przed sądem I instancji w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym mogą korzystać z tego prawa na mocy innych niż kodeks postępowania karnego równorzędnych aktów normatywnych), Sąd w Mielcu nie wykazał, że od jej wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Ponadto wyjaśnienie tej kwestii byłoby możliwe jedynie w drodze wiążącej wykładni postanowień nowego kodeksu postępowania karnego oraz ustaw, w których organom innym niż wymienione przez Ministra Sprawiedliwości w rozporządzeniu przyznano prawo do wnoszenia i popierania oskarżenia przed sądem pierwszej instancji w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym. Jak wiadomo, w obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie ma już kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw."

1.7. Skargi konstytucyjne

1.7.1. Informacje ogólne

W 1999 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 600 pism, których nadawcy powoływali się na naruszenie ich praw lub wolności konstytucyjnych. Spośród tych pism, 178 zostało sporządzonych przez adwokatów lub radców prawnych, co pozwoliło, zgodnie z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym, na formalne potraktowanie ich jako skarg konstytucyjnych i wszczęcie postępowania kontrolnego. W 1999 roku 22 z nich zostało skierowanych do merytorycznego rozpoznania. Podobnie jak w roku ubiegłym, 18% skarg (30) zwrócono nadawcy z uwagi na nieuiszczenie należnej opłaty.

W 1999 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął 18 skarg konstytucyjnych wydając 10 wyroków i 8 postanowień o umorzeniu postępowania. Należy ponadto dodać, że w 4 wyrokach znajdują się w sentencji postanowienia o umorzeniu postępowania.

Podmiotami postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym było 14 osób fizycznych, zaś 5 skarg konstytucyjnych pochodziło od osób prawnych. W 6 wyrokach Trybunał Konstytucyjny nie podzielił wątpliwości wnioskodawcy dotyczących sprzeczności zaskarżonych przepisów z konstytucją. W 4 wyrokach Trybunał stwierdził kolejno naruszenie: zasady równego traktowania (art. 32) i upoważnienia ustawowego (art. 92 ust. 1), prawa do sądu (art. 77 ust. 2), zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78).


1.7.2. Warunki formalne i merytoryczne wnoszenia skargi konstytucyjnej

Mimo ponad dwuletniego funkcjonowania skargi konstytucyjnej w polskim porządku prawnym i faktu, że obowiązek jej sporządzenia ciąży na adwokacie lub radcy prawnym, to w większości przypadków napływające do Trybunału Konstytucyjnego skargi są formułowane wadliwie, zawierają braki formalne i materialne (w prawie 60% spraw wydano zarządzenia wzywające pełnomocników skarżących do usunięcia braków formalnych skarg konstytucyjnych).

W postanowieniu z 9 marca 1999 r., SK 10/98 Trybunał Konstytucyjny, rozważając legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej przypomniał, że zgodnie z art. 79 konstytucji prawo wniesienia skargi służy wyłącznie temu podmiotowi, którego wolności konstytucyjne lub prawa zostały naruszane. Legitymację do zaskarżenia przepisu posiada tylko ta osoba (fizyczna lub prawna), której prawa kwestionowany przepis dotyczy. Art. 79 konstytucji daje podstawę do sformułowania tezy, iż jedną z przesłanek materialnych skargi konstytucyjnej stanowi osobiste zainteresowanie skarżącego w rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny jego skargi.

W większości skarg konstytucyjnych, które wpłynęły do Trybunału w omawianym okresie, brak było wskazania prawa lub wolności konstytucyjnej, których naruszenie zarzuca skarżący, określenia sposobu tego naruszenia, oraz sprecyzowania, jaki akt normatywny czyni przedmiotem skargi konstytucyjnej.

W wielu przypadkach pełnomocnicy sporządzający skargi konstytucyjne nie określali, na czym polega niezgodność zakwestionowanych w skardze przepisów z konstytucją, poprzestając na stwierdzeniu, iż zakwestionowana regulacja narusza określone zasady konstytucyjne. W postanowieniu z 9 listopada 1999 r., Ts 119/99 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarżący nie uzasadnił naruszenia konstytucji przez określony przepis ustawy ale wskazał na wadliwe stosowanie tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie zarzut sprzeczności z Konstytucją RP konkretnej normy prawnej, nie zaś samo wadliwe jej stosowanie przez organ władzy publicznej. Z faktu, iż określone regulacje prawne zostały w sposób niesłuszny lub nieprawidłowy zastosowane wobec skarżącego nie można wyprowadzić jeszcze wniosku, iż treść tych regulacji narusza określone zasady konstytucyjne."

Braki formalne zawarte w skargach konstytucyjnych oraz brak reakcji na wezwanie do ich wyeliminowania stanowiły jedną z najczęstszych przyczyn odmowy nadania jej dalszego biegu. W wielu przypadkach odmowa ta wynikała także z faktu, iż przedmiotem skargi konstytucyjnej uczyniono nie przepis prawa lecz konkretne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne. Zdarzają się również przypadki, podobnie, jak w latach ubiegłych, naruszenia dwumiesięcznego terminu do złożenia skargi. W omawianym okresie rzadziej występowały natomiast przypadki odmowy rozpoznania skargi z powodu niedochowanie wymogu wyczerpania toku instancji. Dotyczyło to w szczególności spraw, w których zapadło rozstrzygnięcie o charakterze administracyjnym. Przyczyniło się do tego, jak można sądzić, stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym w takich sprawach złożenie skargi konstytucyjnej powinno zostać poprzedzone zainicjowaniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W postanowieniu z 28 grudnia 1999 r., Ts 132/99 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przesłankę "wyczerpania toku instancyjnego", o której mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należy rozumieć w ten sposób, iż wyklucza ona wniesienie skargi konstytucyjnej od takich prawomocnych wyroków, ostatecznych decyzji lub innych ostatecznych rozstrzygnięć, które stały się prawomocne lub ostateczne dlatego, że skarżący nie wykorzystał możliwości wyczerpania całego dostępnego toku instancji w postępowaniu administracyjnym, czy sądowym. To niewyczerpanie może polegać także na uchybieniu terminowi przewidzianemu do wniesienia środka odwoławczego.

W postanowieniu z 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98 stwierdził, że przepisy konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nakazują oceniać skargę z punktu widzenia przesłanki "oczywistej bezzasadności". Ustawowe kryterium zasadności skargi nakłada na Trybunał obowiązek badania na etapie wstępnego rozpoznania skargi nie tylko jej formalnej poprawności, ale także badania czy wolność lub prawo konstytucyjne, na które powołuje się skarżący pozostaje w odpowiednim związku z przepisem ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach albo wolnościach skarżącego, a która to z kolei ustawa (akt normatywny) jest jego zdaniem niezgodna z konstytucją. Samo powołanie się ogólnie na "ustawę" jest, zdaniem Trybunału, niewystarczające. Skargę należy uznać za oczywiście bezzasadną jeżeli kwestionuje ona tylko ogólnie dany akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne orzeczenie bez jednoznacznego wskazania przepisu (normy) tego aktu, który to przepis ma godzić w konstytucyjne prawa i wolności. W przeciwnym razie uprawnione podmioty mogłyby obchodzić "zasady określone w ustawie", a w konsekwencji obchodzić istotę instytucji skargi konstytucyjnej. W takim ujęciu wystarczyłoby bowiem ogólne powołanie się przez uprawniony podmiot na ustawę, na podstawie której zapadło ostateczne orzeczenie, bez konieczności trzymania się konkretnej podstawy prawnej (formalnej lub materialnej) takiego orzeczenia. Oznaczałoby to, że ostateczne orzeczenie jedynie mogłoby, ale nie musiało np. zapaść na podstawie konkretnego przepisu danego aktu normatywnego, co do którego może zachodzić uzasadniona wątpliwość, że narusza on daną wolność lub prawo konstytucyjne.

Należy zwrócić uwagę, że skarga konstytucyjna dwukrotnie poddana jest ocenie Trybunału Konstytucyjnego w perspektywie przesłanek dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania. Wynika to z możliwości wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie wydane w składzie jednoosobowym Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Zażalenie jest rozpoznawane przez Trybunał Konstytucyjny w trzyosobowym składzie. Z możliwości tej w 1999 r. skorzystano w prawie 70 % spraw. Natomiast niedopuszczalne jest jak postanowił Trybunał Konstytucyjny, zastosowanie subsydiarnie instytucji wznowienia postępowania.

W postanowieniu z 10 marca 1999 r., Ts 102/98 Trybunał Konstytucyjny rozważał zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zdaniem Trybunału, odrębność postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącza w ogóle możliwość "odpowiedniego" stosowania cywilnoprocesowej instytucji wznowienia tego postępowania. Trzeba przede wszystkim zaznaczyć, że odrębność postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wynika z przedmiotu i form jego działania. Trybunał Konstytucyjny nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, lecz orzeka jako "sąd prawa". Jeśli chodzi o merytoryczne rozstrzygnięcia, orzeka jednoinstancyjnie.

Zdaniem Trybunału, dopuszczenie możliwości wznowienia postępowania musiałoby przekreślić te bezpośrednie i pośrednie skutki, co w konsekwencji każe brać pod uwagę niebezpieczeństwo destabilizacji systemu prawnego oraz podważenia legalności - opartych na tym akcie - z reguły bardzo wielu aktów stosowania prawa. Możliwości wznowienia postępowania nie da się specyficznie odnieść do procedury skargi konstytucyjnej, skoro odrębność tej procedury ogranicza się do zasad i trybu wszczęcia postępowania, natomiast po wszczęciu postępowanie toczy się na tych samych zasadach, jak w ramach procedury kontroli abstrakcyjnej i konkretnej. We wszystkich trzech procedurach skutki prawne orzeczenia są identyczne.


1.7.3. Przedmiot skarg konstytucyjnych

W 1999 roku najczęstszym przedmiotem skarg konstytucyjnych były te akty normatywne, które odnosiły się do praw emerytalno-rentowych, obowiązków podatkowych, ograniczeń w zakresie wolności gospodarczej, a także dotyczące kwestii przekształceń majątkowych, prywatyzacji i związanych z nią uprawnień pracowniczych. Nastąpił wzrost skarg odnoszących się do regulacji o charakterze proceduralnym - dotyczy to w szczególności przepisów normujących postępowania dyscyplinarne szeregu grup zawodowych, regulacji kodeksu postępowania karnego i cywilnego, ustawy o kosztach w sprawach cywilnych czy też regulacji proceduralnych zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawie o szkolnictwie wyższym. Bardzo często pojawiającym się przedmiotem skarg konstytucyjnych są przepisy zawarte w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak również inne regulacje dotyczące właściwości tego Sądu.

Analizując skargi konstytucyjne z perspektywy praw i wolności, których naruszenie stanowi najczęstszą podstawę przedstawianych w nich zarzutów, można stwierdzić, że zdecydowanie przeważają skargi powołujące się na naruszenie prawa do sądu. Chodzi zarówno o brak sądowej kontroli dla pewnej kategorii spraw, jak też o brak dwuinstancyjnego postępowania sądowego.

Drugą, co do ilości skarg, grupą są te, w których zarzucono naruszenie szeroko rozumianego prawa własności, praw związanych z zabezpieczeniem społecznym, łamanie zasady równości, natomiast rzadziej skarżono się na naruszenie zasady ochrony praw nabytych.


1.7.4. Rozpoznawanie skarg konstytucyjnych

Skarga konstytucyjna jako jeden z instrumentów ochrony praw lub wolności obywatelskich gwarantowanych w konstytucji ma już określony dorobek w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Przyjęto m.in. szerokie rozumienie podmiotów uprawnionych do występowania ze skargą konstytucyjną rozciągając je także na osoby prawne w zakresie, w jakim konstytucja przewiduje ochronę przysługujących im praw i wolności. Jednoznacznie wskazano na brak możliwości złożenia skargi konstytucyjnej na zaniechanie ustawodawcy, co skądinąd bardzo często stanowiło główny przedmiot skargi.

Trybunał Konstytucyjny związany jest granicami skargi konstytucyjnej. W postanowieniu z 25 października 1999 r., SK 22/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konsekwencją tej zasady jest zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia skarżącego w obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez kwestionowane w skardze przepisy. Dotyczy to także sytuacji, w której skarżący ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie postawionej w skardze tezy.

Przedstawiając problemy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przy rozstrzyganiu skarg konstytucyjnych należy zwrócić uwagę na pewien szczególny aspekt tego orzecznictwa, istotny zarówno w perspektywie działań władzy ustawodawczej, wykonawczej jak też sądów powszechnych. Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny warunków dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej zobligowany jest do zbadania, czy wskazane przez skarżącego orzeczenie organu władzy publicznej narusza gwarantowane prawa lub wolności konstytucyjne. Ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie stanowią istotną konkretyzację konstytucyjnych postanowień odnoszących się do praw i wolności jednostki.

1.8. Zasięganie opinii Rady Ministrów

1. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, w sprawach o stwierdzenie zgodności aktu normatywnego z konstytucją, w których orzeczenie Trybunału może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej lub w ustawie o prowizorium budżetowym, prezes Trybunału zwraca się do Rady Ministrów o wydanie opinii w terminie dwóch miesięcy.

Przedmiotem tego unormowania jest wprowadzenie obowiązku zasięgnięcia opinii Rady Ministrów w sprawach, w których orzeczenie Trybunału może wywołać poważne skutki dla finansów państwa. Wiele bowiem wniosków i pytań prawnych, kierowanych w dotychczasowej praktyce do Trybunału, dotyczyło ustaw podatkowych czy ustaw z dziedziny ubezpieczeń społecznych, a wydawane orzeczenia miewały istotne skutki finansowe. Artykuł 44 nie oznacza, że Trybunał powinien dawać pierwszeństwo względom ekonomicznym przy orzekaniu o konstytucyjności prawa, ale stwarza dodatkowy, obligatoryjny, element procedury, który ma pozwolić Trybunałowi na pełne wyjaśnienie całego kontekstu podejmowanych decyzji. Perspektywa skutków finansowych orzeczenia nie może być zresztą całkowicie odrywana od konstytucyjnej płaszczyzny rozważań, bo Trybunał wiele razy wskazywał, że dążenie do równowagi budżetowej należy traktować jako "wartość konstytucyjną".

Obowiązek zasięgania opinii, o którym mówi art. 44 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, łączy się z konstytucyjnym obowiązkiem Trybunału do zapoznania się z opinią Rady Ministrów przy określaniu terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, jeżeli orzeczenie wiąże się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej (art. 190 ust. 3 zd. 3 konstytucji). Choć zakres tych unormowań nie pokrywa się (art. 190 ust. 3 zd. 3 dotyczy wyłącznie określenia terminu utraty mocy obowiązującej przez przepis lub akt uznany za niezgodny z normami wyższego rzędu), to trzeba je widzieć we wzajemnym związku.

Konieczność zasięgnięcia opinii Rady Ministrów pojawia się we wszystkich sytuacjach, gdy orzeczenie Trybunału może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej lub w ustawie o prowizorium budżetowym. Przez pojęcie "nakłady finansowe" należy rozumieć dodatkowe obciążenia finansów państwowych, które wynikają albo - w razie zwiększenia przewidywanych wydatków - z konieczności znalezienia dodatkowych źródeł ich pokrycia, albo - w razie zmniejszenia przewidywanych dochodów - z konieczności znalezienia źródeł ich zastąpienia. Należy zwrócić jednak uwagę, że nie każdy skutek orzeczenia dla finansów państwowych będzie wystarczający dla uruchomienia procedury z art. 44, bo wszelkie zmiany dochodów i wydatków, które mogą być dokonane w ramach obowiązującej ustawy budżetowej, należy traktować jako nie wykraczające poza zakres ustawą tą przewidziany.

Przedmiotem opinii Rady Ministrów mogą być wszelkie kwestie związane ze sprawą rozpoznawaną przez Trybunał Konstytucyjny. Artykuł 44 nie formułuje w tym zakresie żadnych ograniczeń, ale należy przyjąć, że w każdym razie opinia powinna przedstawiać przewidywane skutki finansowe orzeczenia o niekonstytucyjności i nakreślać problemy związane z ich pokryciem.

2. W 1999 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego trzykrotnie zasięgał opinii Rady Ministrów w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

W sprawie o sygn. K 18/98, dotyczącej konstytucyjności art. 27a ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 27a ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Prezes Rady Ministrów wskazał, że ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność zaskarżonego przepisu z konstytucją, pociągnie za sobą skutki finansowe nie przewidziane w ustawie budżetowej. Skutki te za 1997 r. wyszacowano na ok. 60 mln zł, zaś za 1998 r. na ok. 39 mln zł. Ponadto należne będą odsetki z tytułu zwrotów w podatku dochodowym za 1997 r., które spowodują wzrost szacowanej kwoty. Prezes Rady Ministrów zauważył także, że dodatkową konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny zasadności wniosku grupy posłów będzie konieczność uchwalenia przez Sejm RP ustawy zmieniającej ustawę o podatku dochodowym w celu wyeliminowania luk prawnych w przepisach określających zasady ustalania limitów odliczeń.

Sprawa zakończyła się wyrokiem z 7 czerwca 1999 r., w którym Trybunał uznał zgodność kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji RP.

W sprawie o sygn. P. 4/98, dotyczącej oceny zgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1994 r., w zakresie odnoszącym się do prokuratorów, Rada Ministrów wskazała, że uznanie kwestionowanego przepisu za niekonstytucyjny spowodowałoby znaczące skutki finansowe dla budżetu państwa. Ich wysokość byłaby zależna od określenia przez Trybunał Konstytucyjny okresu, za który wynagrodzenia zostały ustalone z naruszeniem prawa.

W wyroku z 16 czerwca 1999 r., Trybunał uznał zgodność kwestionowanego przepisu z konstytucją.

W sprawie o sygn. U. 4/99, w której przedmiotem kontroli był § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań i kryteriów, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, oraz zasad i trybu zawierania umów ze świadczeniodawcami na pierwszy rok działalności Kas Chorych, Prezes Rady Ministrów - odnosząc się do skutków finansowych dla budżetu państwa ewentualnego stwierdzenia niezgodności z ustawami i konstytucją kwestionowanego przepisu - poinformował, że łączna kwota jaką budżet państwa musiałby ponieść na wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 1998 pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, będących w 1998 roku pracownikami jednostek sfery budżetowej wynosi szacunkowo 752.351 tys. zł.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 października 1999 r. orzekł, że zaskarżony przepis, w zakresie w jakim zachował moc obowiązującą, pomimo skreślenia dodanego przez niego § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 1998 r. w sprawie wymagań i kryteriów, jakim powinni odpowiadać świadczeniodawcy, oraz zasad i trybu zawierania umów ze świadczeniodawcami na pierwszy rok działalności Kas Chorych - jest niezgodny z art. 169b w związku z art. 128 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na marginesie można zauważyć, że zdarza się, iż przedstawiana opinia Rady Ministrów w gruncie rzeczy nie daje odpowiedzi o rzeczywiste skutki finansowe ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność z konstytucją kontrolowanego aktu normatywnego.

1.9. Sygnalizacja

1. Instytucja sygnalizacji jest ważnym instrumentem w działalności Trybunału Konstytucyjnego wykorzystywanym przede wszystkim w celu zwrócenia uwagi władzy ustawodawczej na potrzebę podjęcia inicjatywy prawotwórczej, szczególnie w przypadku, gdy w wyniku orzeczenia zostaje usunięty przepis prawny, istniejący dotychczas w systemie prawnym, powodując powstanie luki prawnej, próżni prawnej czy też sprzeczności w systemie prawa. Trybunał Konstytucyjny, pod rządami poprzednich przepisów, korzystał kilkunastokrotnie z tej instytucji, a w 1999 roku również wystąpił z sygnalizacją.

Przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym kreujące tę instytucję nie wskazują wprost, że sygnalizacja może być wykorzystywana wyłącznie do spraw bezpośrednio związanych z przedmiotem orzekania, co powoduje niekiedy oczekiwania, że Trybunał mógłby sygnalizować sprawy obejmujące zagadnienia prawne nie będące przedmiotem orzekania Trybunału. Analiza przepisów dotyczących sygnalizacji w poprzedniej i obecnie obowiązującej ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, jak również praktyka, wskazuje na zasadność poglądów zawężających zakres przedmiotowy sygnalizacji do spraw objętych orzekaniem Trybunału.

Trybunał, aby wystąpić do organów stanowiących prawo w trybie sygnalizacji, powinien stwierdzić:

Stwierdzenie uchybień i luk w prawie może nastąpić w toku działalności orzeczniczej Trybunału, przy okazji rozpatrywania sprawy na podstawie wniosku, pytania prawnego czy skargi konstytucyjnej.

Przedstawienie, organom stanowiącym prawo, uwag o stwierdzonych uchybieniach czy lukach w prawie jak też ocena niezbędności ich usunięcia wymaga dokonania przez Trybunał pewnej formy kontroli przepisów prawa, a punktem odniesienia tej formy kontroli będzie "spójność systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej". Zakres przedmiotowy sygnalizacji jest bardzo szeroki, dotyczy bowiem wszelkich kwestii regulowanych prawem lub wymagających takiej regulacji. Adresatem sygnalizacji są organy stanowiące prawo. Oznacza to, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczność czy luka w prawie jest możliwa do usunięcia jedynie w wyniku ingerencji prawotwórczej właściwego organu i nie ma możliwości posłużenia się różnego rodzaju dyrektywami wykładni prawa oraz regułami kolizyjnymi.

Zgodnie z § 42 regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, zatwierdzonego uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 22 października 1997 r., podjęcie postępowania w sprawie uchybienia albo luki w prawie następuje w toku postępowania w sprawie, na podstawie postanowienia składu orzekającego Trybunału albo z inicjatywy prezesa Trybunału. Podstawą inicjatywy prezesa Trybunału o podjęciu postępowania sygnalizacyjnego mogą być wnioski składów orzekających w związku z rozpoznawanymi sprawami lub zlecona przez prezesa Trybunału ocena napływających do Trybunału skarg konstytucyjnych i wniosków oraz obowiązujących przepisów prawa, sporządzona przez Biuro Trybunału.

Dotychczas przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny sygnalizacje, zarówno pod rządami poprzednich przepisów jak i aktualnie obowiązujących, o uchybieniach i lukach w prawie, wynikały ze statutowej działalności Trybunału Konstytucyjnego.

2. W 1999 roku Trybunał Konstytucyjny wystąpił raz z sygnalizacją (postanowienie z 20 kwietnia 1999 r., S. 1/99), zwracając uwagę Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej na potrzebę wprowadzenia nowych unormowań prawnych odnoszących się do ustroju sądów oraz pozycji prawnej sędziego, a służących ochronie bezstronnego wymiaru sprawiedliwości. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podniósł kwestię, że kształtowanie obrazu bezstronnego wymiaru sprawiedliwości - takiego, który nie budzi uzasadnionych obaw społecznych - należy do celów publicznych, zasługujących na wsparcie ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny podkreślił niezbędność wprowadzenia przez ustawodawcę nowych gwarancji, prowadzących do wykluczenia możliwości powstania uzasadnionych wątpliwości społecznych. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że ustawodawca winien dokonać takiego wyboru regulacji, które nie mają charakteru absolutnych zakazów, powodujących skutki automatyczne i nieodwracalne dla sędziego.

Instytucja sygnalizacji odgrywała w przeszłości jak i obecnie istotną rolę w porządkowaniu systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a waga sygnalizowania będzie wzrastała w sytuacji, gdy w wyniku ostatecznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z systemu prawnego zostanie usunięty niekonstytucyjny przepis, tworząc w ten sposób lukę prawną. Wówczas Trybunał Konstytucyjny może sygnalizować potrzebę szybkiej interwencji legislacyjnej. Sygnały, rozumiane w sposób merytoryczny, a nie formalny, o potrzebie podjęcia prac ustawodawczych przekazywane są także w uzasadnieniach orzeczeń, jak np. w tzw. ustawach warszawskich, gdzie znalazły się bardzo precyzyjne ustalenia dotyczące sposobu reformowania prawa.

2. Główne kierunki orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

2.1. Klauzula demokratycznego państwa prawnego

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w omawianym okresie, w odniesieniu do art. 2 konstytucji, potwierdza pogląd, że zawartą tam klauzulę demokratycznego państwa prawnego należy nadal rozumieć jako zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, które wprawdzie nie zostały expressis verbis ujęte w pisanym tekście konstytucji, ale w sposób immanentny wynikają z aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego. Prawo do życia, prawo do sądu, czy też prawo do ochrony danych osobowych, odnajdywane w art. 1 przepisów konstytucyjnych, zostało unormowane w postanowieniach nowej konstytucji i stanowi aktualnie samodzielną podstawę orzekania, bez konieczności odwoływania się do formuły ogólnej. Jednak szereg treści, składających się na istotę "demokratycznego państwa prawnego" nie zostało odrębnie wyrażonych w szczegółowych postanowieniach konstytucyjnych. Nadal więc mogą i powinny być wydobywane z art. 2 konstytucji. Zdaniem Trybunału wyrażonym w wyrokach z 25 maja 1998 r., U. 19/97 oraz z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, odwoływanie się, przy badaniu konstytucyjności zaskarżonego przepisu, do wzorców kontroli o charakterze zasad ogólnych wydaje się jedynie wtedy uzasadnione, jeżeli brak jest unormowań konstytucyjnych o większym stopniu szczegółowości, ściślej wiążących się z ocenianą regulacją.

Zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa oraz związaną z nią zasadę bezpieczeństwa prawnego obywateli wywodzono, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, z ustrojowej zasady państwa prawnego.

Nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa, w wyroku z 13 kwietnia 1999 r., K. 36/98, Trybunał wyraził pogląd, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa od dawna traktowana była przez Trybunał Konstytucyjny jako oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego i nie ma jakichkolwiek podstaw, by tej konkluzji nie potwierdzić na gruncie nowej konstytucji. Z zasady tej Trybunał już wyprowadził dalsze szczegółowe reguły, odnoszące się przede wszystkim do sytuacji, gdy mamy do czynienia z wieloma następującymi po sobie zmianami obowiązującego stanu prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek starannego uwzględniania, za pomocą powszechnie przyjętych technik, stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, co potwierdzone zostało w wyroku z 21 grudnia 1999 r., K. 22/99. Ustawodawca chcąc pozostawać w zgodzie z klauzulą demokratycznego państwa prawnego musi uwzględniać, przy kolejnych modyfikacjach stanu prawnego, jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego prawa, ustawodawca dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie może stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Oznacza to przede wszystkim zakaz wstecznego działania prawa, w każdym razie, gdy działa ono w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. Fakt, że nowa konstytucja nie wyraziła zasady ochrony praw nabytych w osobnym przepisie szczegółowym nie upoważnia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do argumentacji a contrario i twierdzenia, że skoro wiele zasad i reguł dawniej wyprowadzanych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, znalazło obecnie wyraz w szczegółowych przepisach konstytucji, to pominięcie w tych przepisach innych zasad i reguł daje wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego do pozbawienia ich rangi konstytucyjnej. Klauzula demokratycznego państwa prawnego ma bowiem pewną treść ogólną, ustabilizowaną w konstytucjonalizmie, orzecznictwie i doktrynie państw naszego kręgu cywilizacyjnego. Skoro w art. 2 konstytucji umieszczono tę klauzulę, to dano tym samym wyraz intencji wprowadzenia do naszego porządku konstytucyjnego tych wszystkich elementów, które składają się na demokratyczne państwo prawne.

Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa zawiera również zasadę ochrony praw nabytych. W wyroku z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Zdaniem Trybunału, w obszarze zastosowania tej mieści się niewątpliwie problem stosowania właściwej procedury służącej ochronie określonych praw i interesów obywateli, natomiast nie wynika, że prawne unormowanie praw i obowiązków obywatela nie ulegnie na przyszłość zmianie na jego niekorzyść. Taki pogląd Trybunał wyraził również w wyroku z 28 kwietnia 1999 r., K. 3/99. Ocena zależy od treści dokonywanych przez ustawodawcę zmian i sposobu ich wprowadzenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości.

Zasada ochrony praw nabytych, jak stwierdził Trybunał w wyroku z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych. Ochroną objęte są prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą, przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Natomiast ekspektatywy praw są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, objęte ochroną wówczas, gdy spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich ustawy późniejszej.

Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe. Usprawiedliwione oczekiwania realizacji praw nabytych powstają w szczególności w przypadku przyznania świadczeń emerytalnych decyzją właściwych organów i wiążą się one ze szczególnym charakterem stosunku ubezpieczeniowego. Odmienny charakter mają natomiast sytuacje prawne osób, które nie spełniają wszystkich przesłanek nabycia prawa do emerytury, a w szczególności przesłanki wieku emerytalnego. W tym przypadku brak jest równie silnych argumentów przemawiających za zapewnieniem stabilności prawa.

Ustalając treść zasady ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny wziął także pod uwagę przepisy konstytucji poddające pod ochronę poszczególne prawa socjalne. Wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. wprowadziła istotne zmiany w regulacji praw socjalnych, ponieważ nie zawiera przepisu nakazującego rozwój prawa do ubezpieczenia społecznego, natomiast gwarantuje obywatelom (art. 67 ust. 1 zd. 1) prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego prawodawca konstytucyjny pozostawia ustawie zwykłej. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające minimum życiowemu, tak aby umożliwić im zaspokojenie podstawowych potrzeb. Art. 67 ust. 1 konstytucji stanowi więc dodatkowy argument za ograniczeniem stosowania zasady ochrony praw nabytych do ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych. Ustawodawca może natomiast ingerować w ekspektatywy, które nie mają takiego charakteru pod warunkiem, że nie naruszy istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Prawo ustawodawcy do określania zakresu zabezpieczenia społecznego obejmuje w szczególności prawo do wyznaczenia wieku emerytalnego wewnątrz pewnego przedziału czasowego, którego granice wyznacza istota prawa do emerytury.

Uzasadnienia zasady ochrony praw nabytych można szukać także, zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, w art. 5 konstytucji, który nakazuje Rzeczypospolitej Polskiej zapewnienie wolności i praw człowieka i obywatela.

Z zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa wynika obowiązek szanowania zasad przyzwoitej legislacji. Zasady te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 5 stycznia 1999 r., K. 27/98, polegają na obowiązku ustawodawcy do ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz do należytego formułowania przepisów przejściowych. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo Trybunał stwierdził, że stanowienie i stosowanie prawa w demokratycznym państwie prawnym nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich działań i decyzji, niemożliwe do przewidzenia w chwili ich podejmowania. W przypadku przepisów podatkowych, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtowany został pogląd, że ustawodawca powinien uwzględniać ochronę tzw. interesów w toku. Nie można przypisywać tym interesom charakteru absolutnego, jednak w sytuacjach, gdy przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia finansowego, czy gospodarczego, nie można, zdaniem Trybunału, zmieniać takich "reguł gry" przed upływem okresu czy terminu, który przewidział sam ustawodawca. Obowiązek poszanowania "interesów w toku" po stronie ustawodawcy, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, istnieje wówczas, jeżeli przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć (w prawie podatkowym horyzont ten musi przekraczać okres roku podatkowego), przedsięwzięcie ma charakter rozłożony w czasie i zostało rozpoczęte w okresie obowiązywania owych przepisów". W takiej sytuacji obowiązkiem ustawodawcy jest ustanowienie takich przepisów przejściowych, by umożliwić dokończenie owych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania, albo by stworzyć inne możliwości dostosowania się podatnika do zmienionej sytuacji prawnej.

2.2. Ochrona własności i innych praw majątkowych

Ochrona własności jako jedna z naczelnych zasad ustrojowych była, w omawianym okresie, przedmiotem wielu rozstrzygnięć Trybunału. Przepis dotyczący ochrony własności i prawa dziedziczenia został umieszczony w rozdziale I konstytucji. Stanowi on nakaz, dla organów państwa, tworzenia takich przepisów prawnych, które zabezpieczałyby wykonanie własności oraz sukcesję praw i obowiązków w drodze spadkobrania (wyroki: z 25 lutego 1999 r.,. K. 23/98 i z 11 maja 1999 r., P. 9/98). Natomiast w rozdziale II konstytucji, w art. 64, określone zostały szczegółowe normy dotyczące zakresu ochrony prawa własności oraz innych praw majątkowych, ochronę prawa własności i innych niż własność praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Własność i inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia, jak stwierdził Trybunał w wyroku z 25 lutego 1999 r., K. 23/98, zamieszczone w art. 64 to pojęcia traktowane przez ustrojodawcę od strony podmiotowej, na co wskazuje wyraźnie wykładnia gramatyczna tego przepisu - "każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia". Prawo do własności oraz prawo do dziedziczenia, jest w myśl konstytucji prawem podmiotowym i dotyczy konkretnego prawa, będącego w dyspozycji konkretnej osoby.

Zakres ochrony własności i innych praw majątkowych, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy traktować szeroko, z uwzględnieniem stosunków społeczno - gospodarczych, od których zależy faktyczna ich treść.

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98 wyraził pogląd, że zakres ochrony udzielany prawom majątkowym innym niż własność jest determinowana treścią i konstrukcyjnym ujęciem tych praw. Równość ich ochrony wyrażona w art. 64 ust. 2 konstytucji może być odnoszona jedynie do praw majątkowych należących do tej samej kategorii. Zasadnicze zróżnicowanie ochrony udzielanej z jednej strony użytkownikowi (skuteczność erga omnes), z drugiej - dzierżawcy (skuteczność inter partes), nie stanowi naruszenia zasady równości w rozumieniu art. 64 ust. 2 konstytucji, ponieważ prawa te należą, mimo wyraźnie występującego podobieństwa funkcjonalnego, do różnych kategorii prawnych - praw podmiotowych bezwzględnych w pierwszym przypadku, praw względnych - w drugim przypadku. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że konstytucja samodzielnie nie ustanawia poszczególnych kategorii praw podmiotowych, nie hierarchizuje ich, ani też nie determinuje takich lub innych rozwiązań konstrukcyjnych lub treściowych, to jest bowiem zadaniem regulacji gałęziowych, w tym wypadku - prawa cywilnego. Zasady tej nie można jednak rozumieć w sposób czysto formalny, pozwalający ustawodawcy na całkowitą dowolność kreowania poszczególnych praw podmiotowych. Przedmiotem oceny Trybunału jest bowiem, z punktu widzenia regulacji konstytucyjnej, stosowane przez ustawodawcę kryterium wyodrębnienia poszczególnych kategorii praw i zasadność merytoryczna stosowanego podziału. Czysto formalne wyodrębnienie, na poziomie ustawy zwykłej, jakiegoś prawa majątkowego i zapewnienie zasadniczo odmiennej ochrony prawnej temu prawu w stosunku do innego, należącego wprawdzie do formalnie różnej kategorii praw majątkowych, ale treściowo, konstrukcyjnie i funkcjonalnie zbliżonego czy prawie identycznego z prawem, któremu przyznawana jest ochrona znacznie silniejsza - mogłoby uzasadniać zarzut naruszenia zasady równej ochrony wyrażonej w art. 64 ust. 2 konstytucji.

Prawo własności wynika ze stosunku własności, jaki istnieje między właścicielem a wszystkimi innymi podmiotami. W wyroku z 25 maja 1999 r., SK 9/98, Trybunał Konstytucyjny rozważając problem istoty prawa własności powołał się na definicję zawartą w art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Ustawowe granice treści i wykonywania własności zostały zakreślone w wielu ustawach szczególnych zawierających przepisy zakazujące właścicielom określonego sposobu wykonywania własności lub nakazujące powstrzymanie się od pewnych działań albo zezwalające - pod określonymi warunkami - na całkowite lub częściowe pozbawienie własności. Niektóre przepisy mają charakter cywilno-prawny i wynikają z norm prawa cywilnego, jak np. dotyczące prawa sąsiedzkiego. Większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku K. 34/98 zwrócił uwagę na fakt, że konstytucja zezwala na ograniczenie prawa jedynie w odniesieniu do własności, pomijając wprost taką możliwość w stosunku do innych praw majątkowych, ponieważ wszelkie inne, poza własnością, prawa majątkowe mają z natury rzeczy charakter praw o niepełnym, ograniczonym zakresie - ograniczonym w szczególności przez prawa samego właściciela (wszystkie ograniczone prawa rzeczowe) lub przez prawa innych podmiotów (wierzyciela, drugiej strony stosunku prawnego) w przypadku tzw. praw względnych. Inaczej bowiem, niż w wypadku własności, konstytucja udziela gwarancji innym prawom majątkowym, nie w odniesieniu do zakresu i treści tych praw, ale samego ich istnienia (w kształcie określonym w odpowiednich regulacjach ustawowych) oraz przede wszystkim co do równego ich traktowania, w wyżej określonym ujęciu. Zasada równej ochrony praw majątkowych jest szczególną postacią ogólnej zasady równości wyrażonej w art. 32 konstytucji. Zróżnicowanie ochrony praw majątkowych, stanowiąc wyłom od zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2, a tym samym również w art. 32, powinno być skonfrontowane z kryteriami wynikającymi z zasady proporcjonalności.

2.3. Zasada proporcjonalności

Ingerencja ustawodawcy w wolności i prawa jest dopuszczalna w konstytucyjnie określonych przypadkach, nie może być jednak nadmierna, to znaczy sprzeczna z zasadą proporcjonalności. Zasada proporcjonalności jest niewątpliwie znaczącą zasadą państwa prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano wielokrotnie na potrzebę wyboru możliwie najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane ograniczenia uwzględniające specyfikę poszczególnych praw jednostki, lub o stopniu dolegliwości nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Z istoty tych praw powinny wynikać granice dopuszczalnych ograniczeń. Należy, zdaniem Trybunału, rozważyć szereg aspektów z tym związanych, a mianowicie: niezbędność takiej regulacji dla ukształtowaniu ładu prawnego w sferze stosunków społecznych oraz dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana i na który powołuje się art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; możliwość osiągnięcia celu bez naruszenia podstawowych standardów prawnych wyrażających istotę tych praw których dotyczy, a ponadto proporcjonalność efektu wprowadzonej regulacji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analiza obowiązujących przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, iż zasadę proporcjonalności statuuje w sposób w pełni samodzielny i całościowy art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Wobec jego obowiązywania nie ma już potrzeby sięgania do niewątpliwie pojemnej, a przez to mieszczącej w sobie wiele odrębnych unormowań konstytucyjnych, zasady państwa prawnego. Nie oznacza to oczywiście całkowitego zerwania aksjologicznych i funkcjonalnych więzi między zasadą proporcjonalności a wywodzonymi z idei państwa prawnego zasadami (przede wszystkim zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa, jak również z wymienionymi w art. 2 in fine konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji, "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak ukształtowany przepis w pełni realizuje postulaty, jakie pod adresem zasady proporcjonalności wysuwała doktryna prawa, odpowiada również w dużym stopniu formułom zastosowanym w wiążących Rzeczpospolitą Polską aktach międzynarodowych, przede wszystkim w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), jak również w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych otwartym do podpisu w Nowym Jorku w dniu 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Kształt obowiązujących unormowań konstytucyjnych w pełni uzasadnia odwołanie się do wcześniej formułowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tez dotyczących interpretacji i zastosowania zasady proporcjonalności.

Art. 31 ust. 3 konstytucji formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności.

Przesłanka "konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie", sformułowana w art. 31 ust. 3, stanowi w pewnym sensie odpowiednik wypowiadanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego postulatów kształtujących treść zasady proporcjonalności. Z jednej strony stawia ona przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. "Konieczność", którą wyraża art. 31 ust. 3 konstytucji mieści więc w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Nie ulega wątpliwości, iż spełnienie powyższych postulatów wymaga bliższej analizy w każdym konkretnym przypadku ograniczania prawa lub wolności, w szczególności przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu, jak również przez ocenę metody realizacji ograniczenia.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż ocena spełnienia poszczególnych kryteriów składających się na zasadę zakazu nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji wymaga pewnego zrelatywizowania stosownie do charakteru poszczególnych praw i wolności jednostki. Surowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych i socjalnych. Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na fakt, że nie jest on organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę lecz zakłada racjonalność jego działań i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych, a nabiera ona znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy układem odniesienia dla kontroli stają się sformułowania konstytucyjne zawierające zwroty o nie do końca zdefiniowanej i nie w pełni jednoznacznej treści. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku interpretacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trzeba również zaznaczyć, iż dokonane w tym przepisie odniesienie zagadnienia "konieczności" dokonywanej ingerencji do pojęcia państwa demokratycznego winno być rozumiane jako dodatkowe (obok wymogu ustawowej formy ingerencji) skrępowanie swobody prawodawcy. W procesie ustanawiania norm reglamentujących określone prawo lub wolność winien on uwzględnić konsekwencje przyjętych standardów demokracji zarówno w płaszczyźnie materialnej jak i proceduralnej.

Ograniczenie prawa (wolności) musi również spełniać postulat - którego respektowanie zostało w przepisach konstytucji szczególnie podkreślone - zachowania istoty prawa (wolności).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż koncepcja istoty praw i wolności opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Na przykład wywłaszczenie jest z natury rzeczy ingerencją w istotę prawa własności, bo oznacza całkowite pozbawienie tego prawa, dlatego wywłaszczenie znajdować musi odrębną podstawę konstytucyjną i dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 konstytucji). Natomiast ustanawianie różnego rodzaju służebności (np. drogi koniecznej) jest wprawdzie ingerencją w prawo własności, ale skoro nie przekreśla istoty tego prawa, może być ustanowione w drodze ustawy zwykłej. Jednak - zgodnie z zasadą proporcjonalności - może być odnoszone tylko do sytuacji o koniecznym charakterze.

2.4. Zasada równości

Rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do zasady równości określonej w art. 32 konstytucji odwołują się do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie art. 67 ust. 1 poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Zawarcie dotychczasowego wzorca konstytucyjności w odpowiednich przepisach nowej konstytucji pozwala organom stosującym prawo na korzystanie z dorobku tego orzecznictwa, co nie oznacza możliwości ani całego, ani "dosłownego" jego przejęcia bez względu na oczywiste konsekwencje wynikające z odmienności językowego sformułowania tego wzorca. Ustrojodawca zachowując ten sam wzorzec "zasady równości" nadał mu inny kształt językowy, co musi pociągać za sobą określone konsekwencje w stosunku do tej części orzecznictwa, która bezpośrednio wiązała się z poprzednim jego wysłowieniem. Decydujące znaczenie ma tu sposób językowego określenia zakresu podmiotowego zasady równości.

W wyroku z 24 lutego 1999 r., K. 4/98 a także w wyroku z 21 września 1999 r., K. 6/98 Trybunał Konstytucyjny porównując przepisy normujące zasadę równości z poprzednimi stwierdził, że chociaż przepis art. 67 ust. 2 nie został dosłownie powtórzony w Konstytucji RP, ale w nim wzorzec konstytucyjności odnajdujemy w art. 32 W kontekście konkretnej sprawy stwierdzenie to dotyczyło przede wszystkim zakresu przedmiotowego zasady równości, na który to zakres różnica w brzmieniu obu przepisów nie ma istotnego wpływu.

Inaczej natomiast należy, według Trybunału, potraktować wpływ nowego sformułowania zasady równości w art. 32 na jej zakres podmiotowy. O ile bowiem art. 67 ust. 2 poprzednich przepisów konstytucyjnych określał ten zakres podmiotowy używając sformułowania "obywatele", o tyle art. 32 konstytucji posługuje się w tym celu dwoma terminami "wszyscy" i "nikt".

Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że zakres podmiotowy zasady równości rozciągnięty został w art. 32 na "ogół osób", objął więc tak osoby fizyczne jak i prawne.

Umieszczenie przepisu wyrażającego zasadę równości w rozdziale II konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" nie może mieć, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygającego znaczenia. Skoro bowiem przepis konstytucji z językowego punktu widzenia nie budzi wątpliwości, argumentum a rubrica (argument odwołujący się do systematyki ustawy zasadniczej) powinien ustąpić. Trybunał podkreślił, że kwestia zakresu podmiotowego zasady równości wyrażonej w art. 32 nabiera szczególnego znaczenia przy orzekaniu w sprawach skarg konstytucyjnych. Z jednej strony bowiem termin "każdy" użyty w art. 79 ust. 1 nie budzi wątpliwości w tym sensie, że obejmuje on nie tylko osoby fizyczne, ale także osoby prawne.

2.5. Prawo do sądu i zakaz zamykania drogi sądowej

Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych, gwarantowanych konstytucyjnie praw. Zostało ono określone w art. 45 ust. 1 konstytucji stanowiącym, że "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Podstawowym środkiem ochrony praw i wolności jest ochrona sądowa, przewidziana w art. 77 ust. 2 konstytucji, stanowiącym, iż "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Dodatkowo, ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która jest częścią krajowego porządku prawnego stwierdza, że: "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym (art. 6 ust. 1).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z 14 września 1999 r., K. 14/98, że łącznie przepisy konstytucji i ratyfikowanej umowy międzynarodowej wyznaczają standard ochrony praw w demokratycznym państwie prawnym, którym z mocy art. 2 konstytucji jest Rzeczpospolita Polska. Konstytucja przyznaje każdemu obywatelowi prawo do przedstawienia jego sprawy sądowi.

W wyroku z 14 czerwca 1999 r., K. 11/98, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że w poprzednim porządku konstytucyjnym prawo do sądu wyprowadzane było z ogólnej zasady państwa prawnego. W świetle obowiązującej konstytucji prawo to jest odrębnie sformułowane oraz wzmocnione szeregiem przepisów konstytucji tworzących zespół gwarancji, zapewniających obywatelom prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia ich spraw przez niezależne, bezstronne i niezawisłe sądy. Dotyczą one zarówno ustawowego zakazu zamknięcia drogi sądowej jak też odnoszą się do budowy ustroju władzy sądowniczej oraz pozycji sędziów (wyrok z 27 stycznia 1999 r., K. 1/98).

Wśród tej drugiej grupy gwarancji szczególne znaczenie ma art. 184 zdanie pierwsze konstytucji upoważniający NSA oraz inne sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Odesłanie to, zdaniem Trybunału, jeśli chodzi o zakres owej kontroli nie może prowadzić do zniesienia prawa do sądu, ponieważ ustawy określające zakres tej kontroli mają charakter dopełniający treść art. 184 zdanie pierwsze konstytucji, w ten sposób, by zapewnić realizację prawa do sądu - poprzez kognicję sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest wyodrębnioną konstytucyjnie częścią władzy sądowniczej, specjalnie powołaną w celu zapewnienia prawa do sądu, nie zaś organem kontroli zewnętrznej nad administracją publiczną. Takie rozumienie ustrojowej pozycji sądów administracyjnych jest, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zgodne także z brzmieniem art. 14 ust. 1 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stąd też w zgodzie z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 konstytucji interpretowany być musi art. 16 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz odpowiednie przepisy kpa.

Trybunał Konstytucyjny wraził pogląd, ani konstytucja, ze względu na kategoryczne brzmienie art. 77 ust. 2, ani ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w zakresie w jakim dopełnia ona treść art. 184 konstytucji - nie przewidują ograniczeń w kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej, wydających decyzje.

W wyroku z 2 czerwca 1999 r., K. 34/98, Trybunał wskazał, że pojęcia sądu i drogi sądowej oraz wymiaru sprawiedliwości są integralnie związane z formułą art. 175 ust. 1 konstytucji, stanowiącego, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe, podkreślając, iż sądowy wymiar sprawiedliwości jest integralnie związany z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45 ust. 1) oraz z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). Normy konstytucyjne nie określają przy tym w drodze jakich procedur i przed jakim sądem ma być realizowana ochrona naruszonych praw i wolności.

Zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw określony w art. 77 ust. 2 konstytucji jest elementem konstytucyjnego prawa do sądu, którego zasadnicza część normatywna zawarta jest w art. 45 ust. 1 konstytucji. Trybunał, w wyroku z 16 marca 1999 r., SK 19/98 zwrócił uwagę, że w istocie to prawo do sądu a nie zakaz zamykania drogi sądowej jest środkiem ochrony wolności praw.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z art. 45 ust. 1 konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego zaś płynie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zwężającej wykładni prawa do sądu konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki wynikać muszą z przepisów ustawy zasadniczej. W przypadku kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Trybunał, przywołując art. 31 ust. 3 konstytucji podkreślił, że ograniczenia takie są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Nie mogą też naruszać istoty tych wolności i praw, które ograniczają. Odwołując się do treści art. 77 ust. 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ograniczenia określone w art. 31 ust.3 konstytucji nie mogą w ogóle wyłączyć drogi sądowej, bowiem byłoby to sprzeczne z art. 77 ust. 2 konstytucji, zaś takie ograniczenia, które faktycznie zamykałyby obywatelowi drogą do sądu należałoby uznać za niekonstytucyjne.

Trybunał zauważył, że zgodnie z art. 77 ust. 2 konstytucji zakaz ten odnosi się do treści ustawy. Tym bardziej niedopuszczalna jest regulacja zamykająca sądową drogę dochodzenia naruszonych praw w akcie o charakterze podustawowym. Zamykanie drogi sądowej w sprawach dotyczących sfery wolności człowieka, zgodnie z art. 77 ust. 2 konstytucji, jest niedopuszczalne. Ustawodawca zatem winien w taki sposób ukształtować zakres właściwości sądów, aby zawsze jakiś sąd był właściwy do rozpatrzenia sprawy o naruszeniu wolności lub praw człowieka. W przypadku przekazania rozstrzygania konfliktów prawnych organom pozasądowym, prawo do sądu winno realizować się, zdaniem Trybunału, poprzez możliwość weryfikowania przez sąd prawidłowości orzeczenia każdego organu pozasądowego.

Gwarancje zawarte w przepisach rozdziału II konstytucji, zwłaszcza wynikające z treści art. 45 i art. 78 konstytucji dotyczą również postępowania dyscyplinarnego. W wyroku z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, Trybunał Konstytucyjny uznał aktualność poczynionych w dotychczasowym orzecznictwie ustaleń dotyczących represyjnego, zbliżonego do państwowego prawa karnego, charakteru odpowiedzialności dyscyplinarnej Zgodnie z dyspozycją art. 78 konstytucji "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Statuując w zd. 1 art. 78 konstytucji prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym, ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", nie precyzując charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie ogólnego pojęcia "zaskarżenie" pozwoliło na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji.

Trybunał stwierdził, że konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony, uwzględniać musi całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. W szczególności konieczne jest zarówno odniesienie do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak i wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zaś konstytucyjnej zasady prawa do sądu.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwracano już uwagę na ten element proklamowanej w art. 2 konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej Niewątpliwie bardziej sprzyjający realizacji tej zasady jest model postępowania, w którym zaskarżenie rozstrzygnięcia może spowodować uruchomienie działania organu wyższej instancji. Sprzyja to bowiem zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych orzeczeń czy decyzji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 zd. 1 konstytucji. Nie oznacza to oczywiście, o czym była już mowa wcześniej, bezwzględnego nakazu takiego ukształtowania przebiegu postępowania, aby w sprawie rozstrzygał jakikolwiek inny organ. Tytułem przykładu wskazać można na, przewidziany w art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku decyzji wydanych w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej, czy też, unormowany w art. 344 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, sprzeciw od wyroku zaocznego. Warto jednak zauważyć, że w przypadku tych postępowań i tych środków zaskarżenia, nie są to jedyne prawne możliwości kwestionowania podjętych w ich ramach rozstrzygnięć.

Z treści art. 78 zd. 1 konstytucji można więc - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - wywieść postulat pod adresem prawodawcy, takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby w miarę możliwości przewidziane w nim było prawo wniesienia przez stronę środka zaskarżenia o charakterze dewolutywnym.

2.6. Wolność wykonywania zawodu

Gwarancje wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy określone w przepisie art. 65 konstytucji są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 26 kwietnia 1999 r., K. 33/98, odniesieniem do regulacji prawa międzynarodowego; w szczególności do art. 23 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r.

Trybunał stwierdził, że o ile wybór zawodu może i powinien być wolny, to wykonywanie zawodu może zostać poddane regulacji prawnej. To zróżnicowanie zakresu ingerencji państwa w wolność wyboru i wykonywania zawodu wynika z konstytucyjnie określonej podmiotowości człowieka. Wybór zawodu stanowi zawsze pewien akt samodzielnej decyzji, będący formą swobodnego wyrażenia woli każdego człowieka. Ograniczenie tej wolności musi wynikać z wyjątkowo nadrzędnych wartości, leżących po stronie interesu publicznego. Jednostka, podejmując wykonywanie zawodu, wkracza w życie społeczne i z tego też względu państwo może ustanowić ograniczenia dotyczące wykonywania zawodu. Ograniczenia te podejmowane są w interesie publicznym. W tym znaczeniu należy rozumieć konstytucyjne sformułowanie art. 65, w myśl którego ustawa może wprowadzać wyjątki od wolności wykonywania zawodu.

Swoboda działania ustawodawcy w tym zakresie jest stopniowalna. Najbardziej swobodnie może postępować ustawodawca w sytuacji określenia sposobu wykonywania określonego rodzaju działalności zawodowej. Inaczej wygląda natomiast sytuacja, w której ustawodawca stanowi uregulowania, które uzależniają podjęcie określonej działalności zawodowej od spełnienia określonych warunków. Regulacja ta dotyka pośrednio wolności wyboru zawodu. Tego rodzaju unormowania uzasadnione są o tyle, o ile u ich podstaw znajduje się interes publiczny, który w danym wypadku powinien mieć charakter nadrzędny nad dobrem pojedynczego obywatela, jakim jest wolność wykonywania zawodu.

Pozytywny aspekt zasady wolności pracy, zawarty w art. 65 ust. 1 konstytucji, został wskazany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 czerwca 1999 r., K. 30/98. W ustępie 2 wyrażony został zakaz nakładania obowiązku pracy, zaś kolejne ustępy odnoszą się już do poszczególnych elementów treści stosunku pracy.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zasada wolności pracy w jej ujęciu pozytywnym obejmuje zarówno możliwość wyboru rodzaju pracy (aspekt kwalifikatywny), wyboru pracodawcy (aspekt podmiotowy), jak i decydowania o miejscu zatrudnienia (aspekt przestrzenny). Swoboda wyboru pracodawcy oznacza nie tylko możliwość zmiany zatrudnienia, ale również pozostawania w tym samym czasie w innym stosunku pracy, czyli podejmowania dodatkowego zatrudnienia.

W wyroku z 19 października 1999 r., SK 4/99 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "wolność wykonywania zawodu" stanowi jedno z praw jednostki, gwarantowanych postanowieniami rozdziału 2 konstytucji. W odniesieniu do wolnych zawodów treścią wolności wykonywania zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której każdy będzie miał swobodny dostęp do wykonywania zawodu, warunkowany tylko talentami i kwalifikacjami, rzeczywistą możliwość jego wykonywania oraz nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które charakteryzują świadczenie pracy.

Jest rzeczą oczywistą, że wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja "wolności wykonywania zawodu" nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza, gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Oczywiste jest też, że takie regulacje mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia "wolności wykonywania zawodu". Z wolnością wykonywania zawodu nie koliduje w szczególności ustalanie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód ten wykonujących, także w zakresie poddawania ich obowiązkowi ubezpieczenia społecznego i narzucania im obowiązku opłacania składek. Państwo ma bowiem obowiązek troski o byt swoich obywateli i może (a nawet - powinno) podejmować kroki mające każdemu zapewnić środki utrzymania na starość, nawet jeżeli wiąże się to z nakładaniem różnego rodzaju obciążeń na obywateli w okresie ich aktywności zawodowej.

Ograniczenia wolności wykonywania zawodu dopuszczalne są tylko w ograniczonym wymiarze, stosownie do zasady proporcjonalności, tj. wyłącznie w ustawie, w sytuacji koniecznej dla ochrony ważnego interesu publicznego i tylko w zakresie nie naruszającym istoty regulowanej wolności bądź prawa. Innymi słowy, ocena dopuszczalności ograniczeń musi zawsze opierać się na rozważeniu ich racjonalności i proporcjonalności.

2.7. Źródła prawa

2.7.1. Zasada promulgacji prawa

Warunkiem wejścia w życie powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, a mianowicie rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, jak również umów międzynarodowych jest, zgodnie z art. 88 konstytucji, ich ogłoszenie.

W wyroku z 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, a także z 16 czerwca 1999 r., P. 4/98, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustrojodawca wprowadzając tę regulację, nawiązał do tradycyjnej, sformułowanej już w dekrecie Gracjana, zasady: leges instituuntur cum promulgantur, podyktowanej zarówno przez postulat aksjologiczny, oparty na wartościach moralno-politycznych będących immanentnym składnikiem pojęcia "państwa prawnego", jak i postulat pragmatyczny związany z dążeniem do uczynienia przepisów prawnych instrumentem skutecznego oddziaływania na zachowania adresatów zawartych w nich norm. Ogłoszenie oznacza przekazanie informacji o treści aktu normatywnego jego adresatom.

Z przepisów konstytucji (art. 122 ust. 2 i 5 i art. 144 ust. 3 pkt 7) wynika, że ogłoszenie ustawy następuje przez publikację jej tekstu w Dzienniku Ustaw. Inny sposób podania treści ustawy do wiadomości publicznej nie stanowi spełnienia tego warunku. Do spełnienia normy określonej w art. 88 ust. 1 konieczne jest nie tylko wydanie danego numeru Dziennika Ustaw, ale także jego udostępnienie poprzez skierowanie go do rozpowszechniania. Wówczas nie ma znaczenia fakt, czy adresaci aktu normatywnego skorzystali z możliwości zapoznania się z tekstem ogłoszonego we właściwy sposób aktu normatywnego.

Z przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wynika, iż w przypadku braku wskazania w ustawie terminu wejścia aktu normatywnego w życie, akty ogłoszone w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od jego wydania. Oznacza to zasadę czternastodniowej vacatio legis, liczonej od dnia wydania Dziennika Ustaw. Jest to okres wystarczający dla rozpowszechnienia danego numeru na obszarze całego kraju i do zapoznania się przez zainteresowanych z treścią zamieszczonych w nim aktów normatywnych. Odstępstwa od tej zasady mogą polegać nie tylko na podaniu innej długości okresu mającego dzielić dzień wydania Dziennika Ustaw od dnia wejścia w życie ogłoszonych w nim aktów normatywnych, ale także na oznaczeniu dnia ich wejścia w życie bez odwoływania się do daty ich ogłoszenia, w szczególności przez kalendarzowe oznaczenie dnia wejścia w życie danego aktu albo przez odesłanie do przepisu określającego dzień wejścia w życie jakiegoś innego aktu normatywnego. Decydując się na oznaczenie dnia wejścia w życie ustawy przez wskazanie terminu kalendarzowego ustawodawca powinien przewidzieć czas wystarczający nie tylko na dalsze etapy procesu ustawodawczego, łącznie z ich ostatnim stadium w postaci należytego ogłoszenia ustawy, ale także zapewnić zachowanie odpowiednio długiego okresu vacatio legis. To ostatnie wymaganie nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z ustalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego może być uchylone ze względu na dostatecznie ważny interes publiczny. Żadne względy nie mogą natomiast uzasadniać naruszenia wymagania określonego w art. 88 ust. 1 konstytucji.

W wyroku z 30 marca 1999 r., K. 5/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że art. 88 ust. 1 konstytucji nie może być utożsamiany z zakazem retroakcji. Według ustalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada lex retro non agit jest zawarta w zasadzie państwa prawnego wyrażonej w art. 2 konstytucji.


2.7.2. Warunki stanowienia aktów prawnych

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące badania konstytucyjności i legalności rozporządzeń ukształtowane zostało pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych i zachowuje aktualność również po 17 października 1997 r. Warunki konstytucyjności rozporządzeń przewidziane w poprzednio obowiązujących przepisach konstytucyjnych potwierdzone zostały w art. 92 ust. 1 nowej konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Doprecyzowane zostały wymagania, jakie musi spełnić upoważnienie. Ustanowienie w nowej konstytucji bardziej restrykcyjnych warunków konstytucyjności rozporządzeń oznacza, że każde rozporządzenie naruszające wymogi przewidziane w dawnych przepisach konstytucyjnych będzie także sprzeczne z art. 92 ust. 1 konstytucji.

Ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego (rozporządzenia) nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać prawodawcy rządowemu zbyt daleko idącej swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia.

Już w orzecznictwie z lat osiemdziesiątych, Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że ówczesna konstytucja nie zezwala na formułowanie ustawowych tzw. upoważnień blankietowych.

W dalszym orzecznictwie Trybunał wskazywał na potrzebę doprecyzowania upoważnienia o elementy umożliwiające realizację celów wyrażonych w ustawie. Za niedopuszczalne konstytucyjnie uznał Trybunał takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie upoważnia do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek.

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, Trybunał zwrócił uwagę na niedopuszczalność cedowania funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej, szczególnie w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz i opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego.

W wyroku z 16 lutego 1999 r., SK 11/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że naruszenie, w upoważnieniu zasad określonych w art. 92 ust. 1 konstytucji, jak i art. 56 ust. 3 przepisów konstytucyjnych jest równoznaczne z wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej. Legalność aktu normatywnego jest więc uwarunkowana nie tylko faktem wydania go na podstawie delegacji ustawowej, ale także wydania go w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być on rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego delegację. Niemożliwość ustalenia tak rozumianego celu musiałaby prowadzić do podważenia poprawności delegacji udzielonej do wydania aktu normatywnego. W konsekwencji, przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie. Delegacja ustawowa nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu, a więc norm ustawowych i konstytucyjnych. W konsekwencji, przy wykonywaniu delegacji poszukiwać należy takiego kierunku regulacji wykonawczej, który umożliwi - przy respektowaniu celu, któremu ma ona służyć - zachowanie zgodności z przepisami wyższego rzędu.

Kognicja Trybunału Konstytucyjnego przy rozstrzyganiu konstytucyjności i legalności przepisów rozporządzenia uwzględnia, zdaniem Trybunału wyrażonym w wyroku z 27 kwietnia 1999 r., P. 7/98, również badanie, czy rozporządzenie zostało wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu, szczegółowego upoważnienia ustawy; czy jego przedmiot i treści normowanych stosunków mieszczą się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu oraz czy owe rozporządzenie nie pozostaje w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane a także z treścią innych aktów ustawodawczych, chyba że upoważnienie do wydania rozporządzenia zezwala na ustanowienie w rozporządzeniu przepisów normujących określone zagadnienie odmiennie od unormowań w dotychczasowych aktach ustawodawczych.

Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, a nawet nie powinno ich powtarzać (U. 5/86). Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię (Uw. 6/88). Rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę

Art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji z 1997 r. wyraźnie nakazuje, by w upoważnieniu określić także "wytyczne dotyczące treści aktu". Wszelkie upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji zostaną spełnione.

Art. 92 konstytucji nie zdefiniował pojęcia "wytycznych", trudno też dla ustalenia definicji odwoływać się do koncepcji "pojęć zastanych", bo polskie prawo konstytucyjne nie używało dotąd pojęcia "wytycznych" w takim rozumieniu. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Rady Legislacyjnej uznające, że wskazania zawarte w ustawie mogą mieć zarówno charakter "negatywny" (tzn. ze wszystkich wchodzących w rachubę rozstrzygnięć rozporządzeniodawcy mogą wykluczać te, których ustawodawca sobie nie życzy) jak i charakter "pozytywny" (np. wskazując kryteria, którymi powinien się kierować twórca rozporządzenia normując przekazany mu zakres spraw, wskazując cele, jakie ma spełniać dane unormowanie, czy funkcje, które ma spełniać instytucja, której ukształtowanie ustawa powierzyła rozporządzeniu). W każdym razie, ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznaczające treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu już to eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). W ustawie należy zawrzeć merytoryczną treść dyrektywną, której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć", a upoważnienie "powinno być na tyle szczegółowe, aby czytelny był zamiar ustawodawcy".

Sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunału Konstytucyjnego ograniczać się może jedynie do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne, ponieważ całkowity brak wytycznych przesądza o niekonstytucyjności upoważnienia. Jeżeli ustawa upoważnia rozporządzenie do unormowania kilku materii o odrębnym przedmiotowo charakterze, to "wytyczne" muszą dotyczyć odrębnie każdej z tych materii. Kontroli Trybunału podlega również kwestia dotycząca sposobu zredagowania wytycznych oraz faktu, czy pozostaje to w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie (dotyczy to zwłaszcza regulacji z zakresu prawa karnego, czy regulacji w sprawach, o których mowa w art. 217 konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że możliwe jest sformułowanie ogólniejszej zasady wskazującej na potrzebę rezygnacji z odesłań do aktów wykonawczych w kwestiach podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych). Jeżeli jednak ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujęcie "wytycznych co do treści aktu". Zakres treściowy wytycznych i ich miejsce nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. "Wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formującym upoważnienie do wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie.

W wyroku z 14 grudnia 1999 r., K. 10/99 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że wytyczne nie mogą wynikać z innych ustaw Przepis art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji ustanawia niezbędną treść upoważnienia, i nie pozwala na konstruowanie treści upoważnienia poprzez odniesienia do innych ustaw czy całego systemu prawa.

Takie, restrykcyjne podejście w konstytucji do sposobu formułowania upoważnień znajduje uzasadnienie w konieczności stworzenia jasnych reguł, które wyznaczają zakres uprawnień organów rządowych do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Istotą aktu wykonawczego (rozporządzenia) jest m.in. to, że jest on wydawany na podstawie konkretnego przepisu konkretnej ustawy, a nie w wykonaniu ogółu obowiązującego ustawodawstwa. Organy stosujące prawo muszą wiedzieć, w jakim zakresie, w jakich sprawach i co do jakich treści ustawa upoważniła organy rządowe do stanowienia prawa, a wiedza ta jest im m.in. potrzebna do dokonywania ocen, czy akt wykonawczy pozostaje w zgodzie z upoważnieniem ustawowym. Dla tego celu konieczne jest, by przepis formułujący upoważnienie zawierał te wszystkie elementy, których istnienia wymaga art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji. Sięganie zaś do unormowań zawartych w innych ustawach jest niewątpliwie także potrzebne, ale nie może zastąpić przestrzegania wymagań, jakie konstytucja nakłada na przepis formułujący upoważnienie.

Trybunał Konstytucyjny zajął także stanowisko w kwestii subdelegacji, wyrażając w wyroku z 15 listopada 1999 r., U. 8/98, pogląd, ż normę zawartą w art. 92 ust. 2 konstytucji należy rozumieć jako całkowity zakaz subdelegacji kompetencji do wydawania rozporządzeń. Ponieważ rozporządzenie jest jedyną formą stanowienia podustawowych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zakaz subdelegacji ma w tym zakresie charakter zupełny. Jedyny wyjątek tworzy sytuacja, gdy sama ustawa - w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia - dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak musi to być decyzja samego ustawodawcy, bo art. 92 ust. 2 wyklucza samoistne przekazywania kompetencji prawodawczej przez organ władzy wykonawczej upoważniony do wydania rozporządzenia.

2.8. Zasada autonomii parlamentu i jego funkcja kontrolna

2.8.1. Zasada autonomii parlamentu

Trybunał Konstytucyjny, w omawianym okresie odnosił się również do zasady autonomii parlamentu. Zasada ta, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, jest jedną z podstawowych norm określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych. Pojęcie autonomii parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o sprawach związanych ze swoją organizacją i funkcjonowaniem. Zgodnie z poglądami doktryny prawa konstytucyjnego wymieniona zasada obejmuje nie tylko sprawy wewnętrznej organizacji izb oraz postępowań parlamentarnych, ale również, między innymi, wyłączność decyzji w sprawach składu personalnego organów izb, budżetu izb i jego wykonania, immunitetu parlamentarzystów oraz wyłączność zarządzania terenem parlamentu. Autonomia parlamentu stanowi konieczny warunek zapewnienia parlamentowi niezależnej i samodzielnej pozycji w systemie organów państwowych. Umożliwia ona zachowanie równowagi w relacjach między władzą ustawodawczą a pozostałymi władzami. Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r., U. 10/92, na autonomię parlamentu składa się przede wszystkim jego prawo do samodzielnego uchwalenia regulaminu określającego wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania parlamentu.

W obowiązującej konstytucji zasada autonomii regulaminowej parlamentu wyrażona została w jej art. 112. Zgodnie z tym przepisem organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalność jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec tej izby określa regulamin uchwalony przez Sejm. Art. 124 konstytucji stanowi że art. 112 stosuje się odpowiednio do Senatu. Art. 112 musi być interpretowany w kontekście innych przepisów konstytucyjnych dotyczących regulaminów parlamentarnych. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu określają regulaminy tych organów. Natomiast art. 123 ust. 2 stanowi, że regulamin Sejmu i regulamin Senatu określają odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. Art. 61 ust. 4, art. 112 oraz art. 123 ust. 2 obligują Sejm i Senat do unormowania spraw wymienionych w tych przepisach w swoich regulaminach. Jednocześnie przepisy te ustanawiają zasadę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu w regulowaniu spraw w nich określonych, wykluczając tym samym normowanie tych zagadnień w formie ustawy. Zasada autonomii parlamentu uzasadnia w tym przypadku wprowadzenie wyjątku od zasady nieograniczonego zakresu przedmiotowego ustawy.

Ustawa zasadnicza nie zakazuje normowania w regulaminie Sejmu spraw nie wymienionych w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2 konstytucji, jednakże regulamin nie może wkraczać w materie zastrzeżone dla ustawy. Do materii tych należy w szczególności sfera praw i obowiązków jednostki. Przepisy regulaminu sejmowego nie mogą zatem samoistnie nakładać obowiązków na jednostkę i inne podmioty prywatne występujące w obrocie prawnym ani konkretyzować obowiązków nałożonych przez ustawę na te podmioty. Nie mogą one również przyznawać Sejmowi i jego organom kompetencji władczych ani nakładać nowych, nieznanych ustawie obowiązków na inne organy władzy publicznej. Regulamin Sejmu może natomiast uszczegóławiać regulacje konstytucyjne i ustawowe określające obowiązki organów państwowych wobec Sejmu i jego organów.

Zasada autonomii regulaminowej parlamentu w sprawach określonych w art. 61 ust. 4, art. 112 i art. 123 ust. 2 konstytucji stanowi ogólną regułę. Wyjątki od tej reguły muszą mieć podstawę w innych normach lub zasadach konstytucyjnych. Oznacza to, że wszelkie regulacje dotyczące materii określonych w tych przepisach muszą być dokonane w regulaminach a regulacja ustawowa jest dopuszczalna tylko na zasadzie wyjątku. Takie wyraźne dopuszczenie wyjątku jest zawarte w art. 111 konstytucji, mówiącym o sejmowej komisji śledczej. Należy zauważyć, że precyzyjne rozgraniczenie zakresu wyłączności ustawy oraz zakresu wyłączności regulaminów parlamentarnych może sprawiać trudności, zwłaszcza w przypadku praw obywateli związanych z postępowaniem parlamentarnym. W myśl przepisów konstytucji do zakresu wyłączności ustawy należy m.in. określenie trybu postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 zdanie 2 konstytucji), a także określenie trybu rozpatrywania petycji, wniosków i skarg wnoszonych do Sejmu i Senatu (art. 63 zdanie 2 konstytucji). Zakres wyłączności ustawy obejmuje również m.in. szczegółowe zasady powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 215 konstytucji) oraz powoływania i odwoływania organów Narodowego Banku Polskiego, w tym m.in. Rady Polityki Pieniężnej (art. 227 ust. 7 konstytucji), przy czym dotyczy to powoływania lub odwoływania wymienionych organów zarówno przez Prezydenta, jak i przez Sejm i Senat.

W wyroku z 28 kwietnia 1999 r., K.3/99 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do miejsca i roli klubu parlamentarnego uznając go za reprezentatywną, demokratycznie wyłonioną emanację znaczącego środowiska społeczno-politycznego. Klub parlamentarny nie jest organem izby, lecz jest reprezentacją polityczną złożoną z posłów i senatorów utworzoną na zasadzie określonej tożsamości politycznej, niezależnym od izby jako całości i jej organów (por. art. 9 i 10 regulaminu Sejmu oraz art. 5 i 20a regulaminu Senatu).

Sprawia to, że Prezes Rady Ministrów nie może np. wpływać na decyzję uprawnionego klubu, nie może też wymagać przedstawienia dwóch lub większej liczby kandydatur na jedno miejsce w Radzie Służby Cywilnej. Jeżeli klub desygnuje swoich przedstawicieli w liczbie większej od liczby miejsc przypadających temu klubowi w Radzie, Prezes Rady Ministrów nie może dokonać wyboru samodzielnie, lecz powinien zwrócić się do klubu o wskazanie jego preferencji.


2.8.2. Funkcja kontrolna parlamentu

Kontrola parlamentarna, ujęta w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 konstytucji, oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o działalności określonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyrażania oceny tej działalności. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że funkcja kontrolna stanowi niezbędny atrybut parlamentu w państwie demokratycznym. W sprawowaniu tej funkcji przez parlament doktryna prawa konstytucyjnego widzi działalność zastępującą działania samego Narodu jako podmiotu władzy politycznej. Celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu państwa zgodnie z interesem Narodu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kontrola parlamentarna służy informowaniu społeczeństwa o funkcjonowaniu innych organów państwowych i zapewnia poddanie aparatu państwowego pod kontrolę opinii publicznej. Uprawnienia kontrolne parlamentu muszą być rozpatrywane również w kontekście konstytucyjnego prawa każdego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i działalności organów władzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowią jeden ze środków urzeczywistnienia tego prawa, a pośrednio - również prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi.

Trybunał zwrócił uwagę, że funkcja kontrolna pozostaje w ścisłym związku z zasadą podziału władzy. Zasada ta zakłada, że system organów państwowych powinien zawierać wewnętrzne mechanizmy zapobiegające koncentracji i nadużyciom władzy państwowej, gwarantujące jej sprawowanie zgodnie z wolą Narodu i przy poszanowaniu wolności i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze środków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowią istotny element w systemie powiązań i "hamulców" między władzami, zapewniających równowagę władz. Kontrola parlamentarna służy nie tylko zebraniu informacji niezbędnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umożliwia także egzekwowanie odpowiedzialności politycznej rządu i jego członków.

Zasada podziału władzy z jednej strony stanowi, zdaniem Trybunału, przesłankę powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony określa granice tej funkcji. Wykładnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczących kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzględniać dyrektywy wynikające z wymienionej zasady. Kształtując kompetencje poszczególnych organów państwowych, ustawodawca nie może naruszyć "istotnego zakresu" danej władzy. Zakaz ingerencji w istotę danej władzy wyznacza nie tylko zasady kształtowania zakresu kompetencji organów państwowych w ustawodawstwie, ale również sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom państwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie również w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kompetencje muszą być wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerować w istotny zakres pozostałych władz. Realizacja uprawnień kontrolnych nie może w szczególności prowadzić do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracją rządową.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada podziału władzy zakłada szczególny sposób określenia stosunków między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. W stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą możliwe są różne formy wzajemnych oddziaływań i współpracy, dopuszcza się również istnienie obszaru, w którym kompetencje organów należących do obu władz przecinają się lub nakładają. Natomiast relacje między władzą sądowniczą a pozostałymi muszą opierać się na zasadzie "separacji" Koniecznym elementem zasady podziału władzy są niezależność sądów i niezawisłość sędziów.

Art. 95 ust. 2 konstytucji poddaje pod kontrolę Sejmu działalność Rady Ministrów, a także podległych jej organów administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucja nie wyklucza przyznania Sejmowi w drodze ustawy uprawnień umożliwiających uzyskiwanie informacji dotyczących działalności innych organów i instytucji publicznych, wyraźnie wskazanych w ustanowionych przepisach, pod warunkiem, że ustawodawca nie narusza norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady podziału władzy oraz zasad niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Trybunał podkreślił, że Sejmowi przysługują tylko takie kompetencje (środki) kontrolne, które zostały wyraźnie określone w konstytucji i ustawach. Wszelkie działania kontrolne Sejmu muszą mieć podstawę w przepisach ustawy zasadniczej lub ustawy zwykłej.

2.9. Zasady postępowania ustawodawczego

Art. 7 konstytucji nakazujący władzom publicznym działanie na podstawie i w granicach prawa daje podstawę do kontroli przez Trybunał Konstytucyjny trybu uchwalania ustaw. W wyroku z 23 lutego 1999 r., K. 25/98, Trybunał Konstytucyjny poddał analizie tryb, formę i zakres przedmiotowy poprawek Senatu do uchwalonej przez Sejm ustawy. Zdaniem Trybunału, o przekroczeniu zakresu dopuszczalności poprawek nie decyduje ich obszerność lecz zmiany merytoryczne.

Konsekwentna linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego nadaje konstytucyjne ramy instytucji "poprawki", tak aby nie zatracić jej odrębności wobec instytucji "inicjatywy ustawodawczej". Wynika to częściowo z przesłanek formalnych, ponieważ konstytucja używając rozdzielnie pojęć "poprawka" i "inicjatywa ustawodawcza" zakłada, że pojęcia te znaczą coś innego. Ponadto, w odniesieniu do prac sejmowych rozróżnione zostało podmiotowe ujęcie prawa poprawki i prawa inicjatywy ustawodawczej, ponieważ w Sejmie prawo poprawki ma charakter indywidualny, a prawo inicjatywy ustawodawczej wymaga współdziałania grupy posłów.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, konieczność akcentowania odrębności "poprawki" i "inicjatywy ustawodawczej" wynika jednak przede wszystkim z przesłanek systemowych. Istotą "inicjatywy ustawodawczej" jest to, że jej wniesienie uruchamia postępowanie w celu rozpatrzenia projektu, a więc treści proponowane w inicjatywie muszą być poddane pełnej procedurze parlamentarnej zanim dojdzie do ich uchwalenia. Istotą "poprawki" jest zaś to, że wnoszona jest ona w trakcie prac nad projektem ustawy bądź nad uchwaloną już ustawą; nigdy więc treści proponowane w poprawce nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia ogólnych zasad funkcjonowania parlamentu. Istotą prac parlamentarnych jest wieloetapowość - każda decyzja ustawodawcza, zanim dojdzie do skutku, musi przebyć szereg kolejnych etapów postępowania. Chodzi o zapewnienie wystarczającego czasu dla refleksji i przemyśleń, tak aby ostatecznie przyjmowany tekst stanowił wynik jego rozważenia przez różne gremia parlamentarne w określonych prawem odstępach czasu.

Z powyższej argumentacji można, zdaniem Trybunału, wywnioskować, że z konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy "poprawką" a "inicjatywą ustawodawczą", a odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym. Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczącą unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy zależą w zasadzie od uznania jej autorów. Poprawka jest wtórną propozycją legislacyjną odnoszącą się do tekstu, do którego zostaje zaproponowana, co oznacza, że musi ona też pozostawać w przedmiotowych ramach tego tekstu; 3) nakaz ten dotyczy wszystkich stadiów postępowania parlamentarnego, tak w Sejmie nad projektem ustawy (czemu dały wyraz orzeczenia K. 18/95, K. 3/98 i K. 24/98), jak i w Senacie nad ustawą uchwaloną przez Sejm (czemu dały wyraz orzeczenia K. 5/93 i K. 25/97).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że dopuszczalność i zakres wnoszenia poprawek zależy także od etapu prac parlamentarnych, na których zostają one wnoszone. W postępowaniu parlamentarnym szczególnie szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód (poza projektami rozpatrywanymi w trybie pilnym oraz projektami co do których wyłączność inicjatywy ustawodawczej należy do Rady Ministrów), by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest na tyle wczesny, że nie brakuje czasu na refleksję, konsultację i poznanie reakcji opinii publicznej, a ochronę praw autora inicjatywy ustawodawczej gwarantuje art. 119 ust. 4 konstytucji, który pozwala wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania. Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego. Daje temu wyraz art. 119 ust. 3 konstytucji pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji; ale też na tym etapie postępowania sejmowego Trybunał Konstytucyjny uznał konieczność wyraźnego odróżnienia "poprawki" od "inicjatywy ustawodawczej" (K. 3/98 i K. 24/98).

Na tle rozpatrywanego problemu Trybunał Konstytucyjny sformułował również kilka uwag ogólniejszych dotyczących pozycji drugiej izby w postępowaniu ustawodawczym.

Konstytucja z 1997 r. utrzymała model dwuizbowości niesymetrycznej, w którym Senat jest wprawdzie elementem władzy ustawodawczej, ale jego zakres działania i kompetencje nie są identyczne z zakresem działania i kompetencjami Sejmu. Znajduje to wyraz przede wszystkim w ujęciu funkcji kontrolnej i kreacyjnej, które niemal w całości pozostają skoncentrowane w gestii Sejmu. Także jednak w procedurze ustawodawczej Konstytucja RP uregulowała kompetencje obu izb nierównorzędnie. Pozycja Sejmu jest w tym procesie uprzywilejowana w relacji do pozycji Senatu. Znajduje to wyraz w szeregu szczegółowych unormowaniach konstytucyjnych, a w szczególności dotyczy kompetencji Sejmu do wszczęcia postępowania legislacyjnego, natomiast Senat zajmuje się dopiero uchwalonym przez Sejm tekstem, projekt staje się ustawą już w momencie uchwalenia przez Sejm (art. 120), a dopiero uchwaloną przez Sejm ustawę Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi (art. 121 ust. 1), co oznacza, że Senat zajmuje się nie projektem ustawy (jak to było np. w okresie międzywojennym), ale ustawą uchwaloną przez Sejm, brak stanowiska Senatu wobec ustawy w konstytucyjnie wyznaczonym terminie uznaje się za przyjęcie ustawy; Sejm może odrzucić poprawki Senatu bezwzględną większością głosów, a jeżeli w głosowaniu nad odrzuceniem poprawki zabraknie tej większości, to poprawkę uważa się za przyjętą (art. 121 ust. 3 konstytucji).

Senatowi przysługuje również prawo inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1), zawsze organ ten może więc uruchomić postępowanie legislacyjne w materiach, co do których Senat uzna, iż potrzebna jest ich określona regulacja.

Także więc w odniesieniu do kompetencji Senatu w procesie ustawodawczym konieczne jest, zdaniem Trybunału, rozróżnienie pomiędzy prawem wnoszenia poprawek do ustaw uchwalonych już przez Sejm (art. 121 ust. 2) i prawem wnoszenia projektów ustaw (wykonywania inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1). Prawo wnoszenia projektów ustaw ma charakter w zasadzie (art. 221) nieograniczony, a ustalenie zakresu treściowego projektu i jego rozmiarów zależy od woli Senatu. Prawo wnoszenia poprawek dotyczy natomiast ustaw, które już zostały uchwalone przez Sejm, a to oznacza, że poprawki muszą pozostawać w ramach treściowych wyznaczonych zakresem tych ustaw.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że na gruncie nowej konstytucji nie straciły aktualności kryteria ustalone w orzeczeniu K. 25/97. Nadal więc należy rozróżniać "szerokość" i "głębokość" poprawek. Nie ma przeszkód, by poprawki prowadziły do całkowitej zmiany treści rozwiązań zawartych w ustawie, np. przez zaproponowanie rozwiązań alternatywnych czy przeciwstawnych, zakładając wszakże, że w ustawie dana kwestia została już uregulowana, a Senat proponuje nadanie tej regulacji zmienionej treści. W opinii Trybunału, poprawki Senatu nie wykraczają poza zakres materii, które Sejm uczynił przedmiotem ustawy. Trybunał Konstytucyjny dodał, że nie można jednak wykluczyć możliwości pewnego wyjścia poza zakres ustawy, zwłaszcza gdy chodzi o jej udoskonalenie czy modyfikację w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem. Jeżeli jednak owo wyjście przybierze rozmiar znaczący, a poprawki proponować będą wprowadzenie do ustawy treści, które nie łączą się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy, to uznać trzeba, że poprawki te wykraczają poza zakres ustawy i nabierają charakter samoistnych przedłożeń legislacyjnych. Senat jest uprawniony do wysuwania takich przedłożeń, ale może to zrobić tylko w formie inicjatywy ustawodawczej, a nie może tego zrobić w formie poprawki. Jeżeli zaś takie nowe treści zostaną ujęte w formę poprawki, a nie - inicjatywy ustawodawczej, to naruszone zostaną konstytucyjne postanowienia o trybie ustawodawczym, a w szczególności art. 118 ust. 1 i art. 121 ust. 2.

Trybunał uznał, że zasada autonomii prac parlamentarnych nie może być rozumiana jako przyzwolenie dla Sejmu, by pomijał normy konstytucyjne, które wyznaczają ramy tych prac. Każdy organ władzy publicznej, w tym także Sejm jest poddany obowiązkowi działania na podstawie i w granicach prawa. Rolą zaś Trybunału Konstytucyjnego jest egzekwowanie przestrzegania konstytucji w procesie stanowienia prawa przez naczelne organy państwa. W wykonywaniu tej roli do Trybunału należy ustalanie znaczenia poszczególnych przepisów konstytucyjnych i określanie konsekwencji prawnych tych przepisów, zaś inne organy państwowe są tym ustaleniom podporządkowane, jeżeli dokonane one zostają w odpowiednich formach orzeczniczych (art. 190 ust. 1 konstytucji). Trybunał Konstytucyjny winien zawsze wnikliwie badać sposób rozumienia i stosowania przepisów konstytucyjnych przez inne organy państwowe, zwłaszcza gdy chodzi o organy tak wysoko usytuowane w strukturze aparatu państwowego, jak Sejm i Senat. W przypadkach, gdy przepisy konstytucyjne pozostawiają pewne luzy interpretacyjne, Trybunał powinien dawać pierwszeństwo interpretacji przyjmowanej w praktyce organów stosujących konstytucję. Na tym polega uznanie autonomii Sejmu i Senatu, ale autonomia ta nie sięga dalej niż pozwalają na to sformułowania konstytucyjne.

2.10. Zasada samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego

Odrębność pod względem instytucjonalnym i funkcjonalnym jest konstytucyjną cechą instytucji samorządu terytorialnego, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 kwietnia 1999 r., sygn. U. 3/98. Ustrojodawca dał temu wyraz w art. 16 ust. 2 zd. 2 oraz w art. 163 konstytucji. Gwarancję dla takiego charakteru ustrojowego jednostek samorządu terytorialnego stanowi także osobowość prawna nadana im bezpośrednio przez Konstytucję RP oraz konstytucyjne potwierdzenie przysługujących im praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 165 ust. 1 konstytucji). Podkreślane przez ustrojodawcę właściwości samorządu terytorialnego stanowią wyraz podstawowej cechy tej instytucji, którą jest jej samodzielność. Konstytucja RP wprawdzie nie definiuje pojęcia "samodzielności", zastrzega jednak, że podlega ona ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazując na samodzielność, jako cechę charakterystyczną jednostki samorządu terytorialnego, Trybunał stwierdził, że przesądza ona o konieczności odrębnego sytuowania tej struktury organów władzy publicznej w stosunku do innych organów i instytucji. W szczególności chodzi o oddzielenie samorządu terytorialnego od aparatu administracji rządowej, jak i innych organów, którym prawodawca powierza wykonywanie zadań publicznych.

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego odnosi się m.in. do zasady ich samodzielności finansowej, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 marca 1999 r., K. 5/98. Podstawowym celem samodzielności finansowej gmin jest, w ocenie Trybunału, "zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań". Trybunał podkreślał jednak wielokrotnie, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielność finansowa, nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczona w drodze ustawy, jednakże nie może naruszyć samej istoty samodzielności finansowej gminy.

Artykuł 167 konstytucji, statuujący zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi pewną integralną całość. W ustępie pierwszym zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Kolejny ustęp wskazuje rodzaje dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Są nimi: dochody własne, subwencje i dotacje celowe z budżetu państwa. Art. 167 ust. 3 zastrzega dla określenia źródeł dochodów tryb ustawowy, co stanowi istotną gwarancję formalną samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Wreszcie art. 167 ust. 4 deklaruje, iż "zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych".

Analizując art. 167 ust. 1 konstytucji, w wyroku z 16 marca 1999 r., K. 35/98, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że punktem wyjścia dla wykładni wymienionego przepisu konstytucji są podstawowe zasady konstytucyjne dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Do istoty samorządu terytorialnego należy zasada samodzielności wykonywania zadań publicznych. Zasada ta została wyrażona w art. 165 ust. 2 konstytucji. Przepis ten ustanawia jednocześnie gwarancje tej zasady, poddając samodzielność jednostek samorządu terytorialnego pod ochronę sądową. Jednym z istotnych elementów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest samodzielność finansowa, tzn. prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej - pobierania dochodów określonych w ustawach (władztwo dochodowe) oraz dysponowania nimi - w granicach określonych przez ustawy - dla realizacji prawnie określonych zadań (władztwo wydatkowe). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wymaga zapewnienia im dochodów umożliwiających realizację zadań publicznych przypisanych tym jednostkom. Odpowiednie gwarancje w tym zakresie zostały ustanowione w art. 167 konstytucji. Należy tutaj zwrócić uwagę m.in. na art. 167 ust. 4, który stanowi, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych.

Treścią art. 167 ust. 1 jest więc, z jednej strony - nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego "odpowiedniego" udziału w dochodach publicznych, tak by możliwa była realizacja ich zadań, a - drugiej strony - zakaz dokonywania takich modyfikacji tych dochodów, które "odpowiedniość" tego udziału by przekreślały. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że "samodzielności gminy, w tym jej gospodarki finansowej nie można rozumieć jako zakaz wszelkiej ingerencji w gospodarkę finansową gminy także ze strony ustawodawcy. Uwaga ta odnosi się zarówno do jej tzw. władztwa dochodowego, jak też władztwa wydatkowego realizowanego w ramach gospodarki budżetowej na podstawie ustaw, w celu wykonywania funkcji publicznych

Art. 167 ust. 1 konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena zachowania tej proporcji musi uwzględniać całokształt dochodów jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla. Akt normatywny mógłby zostać uznany za sprzeczny z art. 167 ust. 1 konstytucji tylko wtedy, gdyby ogólny poziom dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jaki wynika z obowiązującego ustawodawstwa, uniemożliwiał efektywną realizację zadań powierzonych tym jednostkom.

Precyzując treść obowiązku ciążącego na ustawodawcy, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na ograniczoność zasobu środków finansowych, którymi dysponują władze publiczne. Ogólny poziom dochodów publicznych może nie wystarczać na efektywną realizację wszystkich zadań nałożonych na władze publiczne przez konstytucję i ustawy. Wymieniony przepis konstytucji nie może być rozumiany jako podstawa do wyprowadzenia nakazu zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów, w oderwaniu od sytuacji finansowej całego państwa. Przepis ten wyraża natomiast dyrektywę określającą sposób podziału - dostępnych w danym okresie - środków finansowanych między administrację rządową a samorząd terytorialny, a jednocześnie dyrektywę określającą sposób podziału tych środków między poszczególne szczeble samorządu terytorialnego. Ustawodawca dokonując podziału dochodów, musi brać pod uwagę także zakres zadań publicznych realizowanych przez administrację rządową, a w szczególności obowiązek realizacji zadań wynikających z poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Dostępne środki finansowe powinny być dzielone między wymienione podmioty stosownie do zakresu powierzonych im zadań publicznych, przy czym zapewnienie określonych źródeł dochodów jednostkom samorządu terytorialnego nie może prowadzić do uniemożliwienia realizacji zadań publicznych, które zgodnie z obowiązującym prawem należą do administracji rządowej.

Trybunał wskazał, że w świetle przepisów Konstytucji RP kompetencja do ustalenia podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny należy do władzy ustawodawczej. Stosując konstytucyjną zasadę zachowania odpowiednich proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań, należy uwzględnić szeroki margines oceny, jaki prawodawca konstytucyjny pozostawił legislatywie przy alokacji środków finansowych.

2.11. Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego

Powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, w zakresie określonym ustawą, ma podstawę w art. 84 konstytucji. Ponadto art. 217 konstytucji nakazuje wprowadzenie obowiązku podatkowego, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków w drodze ustawy.

Przepis art. 217 odpowiada generalnej tendencji w konstytucjonalizmie europejskim do normowania problematyki finansów publicznych, będąc swoistym refleksem utrwalenia zasady demokratyzmu w sferze finansów, które czyni się zarówno przedmiotem kompetencji organów państwowych, jak i praw oraz obowiązków obywateli. Statuuje władztwo podatkowe państwa, a jednocześnie zawiera gwarancję ustawowego trybu nakładania podatków i innych danin publicznych, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 lutego 1999 r., U. 4/98.

Art. 217 konstytucji jest zamieszczony w rozdziale X "Finanse publiczne" regulującym kwestie dotyczące kształtowania materii finansów publicznych w ustawach w oparciu o standardy wykształcone i respektowane na świecie. Konstytucja RP określiła w tym rozdziale materię ustawową jako: sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne (art. 216 ust. 1), uchwalenie budżetu państwa i jego zmiany lub prowizorium budżetowego (art. 219-225), stanowienie podatków i innych ciężarów publicznych (art. 84 i art. 217), określenie warunków i form korzystania z kredytu publicznego oraz udzielania gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo (art. 216 ust. 4 i 5) i ratyfikacji umów międzynarodowych przewidujących znaczne obciążenia państwa pod względem finansowym (art. 89 ust. 1 pkt 4), określenie organizacji i zasad działania NBP (art. 227 ust. 7), określanie zasad i trybu nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, udziałów i akcji (art. 216 ust. 2), określenie organizacji Skarbu Państwa (art. 218), określenie organizacji systemu kontroli państwowej (art. 203, 204 i 226), ustanowienie monopoli (art. 216 ust. 3).

Zaliczenie przez ustrojodawcę nakładania podatków do finansów publicznych, w świetle przedstawionych powyżej rozważań, obliguje do uznania tych regulacji za kluczowy instrument kształtowania polityki państwa. Konsekwencją tak ukształtowanego modelu jest wyposażenie ustawodawcy w daleko idącą swobodę. Należy jednak jeszcze podkreślić, że swego rodzaju ceną za przyznanie tej swobody jest podporządkowanie ustawodawcy szeregowi wymagań dotyczących formy stanowienia prawa, zarówno gdy chodzi o dochowanie nakazów przyzwoitej legislacji, jak i przestrzeganie podziału regulowanej materii pomiędzy ustawę a rozporządzenie.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że analiza postanowień art. 217 konstytucji prowadzi do wniosku, że w polskim systemie prawa obowiązuje, w dziedzinie opodatkowania, zasada regulowania tej kwestii w aktach prawnych rangi ustawowej. Art. 217 konstytucji określa zakres przedmiotowy ustaw podatkowych. Dopiero na tle tak zarysowanej i wskazanej materii ustawowej kształtują się uprawnienia Rady Ministrów i Ministra Finansów w zakresie odpowiedzialności za realizację norm konstytucyjnych i ustawowych. "Władztwo finansowe" tych podmiotów polega głównie na wykonywaniu przepisów upoważniających, redagowanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w art. 92 konstytucji.

Odrębne potraktowanie zagadnienia ustaw podatkowych poprzez określenie dla nich zakresu przedmiotowego w konstytucji nadaje im, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 listopada 1999 r., sygn. K. 28/98, pewną odrębność charakteryzującą się chociażby tym, że treść ustaw podatkowych jest określona w przepisach konstytucyjnych (art. 217 konstytucji), a rządowy projekt ustawy podatkowej nie może mieć charakteru projektu pilnego (art. 123 ust. 1 konstytucji). W prawie podatkowym gwarancje konstytucyjnej ochrony wolności praw jednostki i innych podmiotów obrotu gospodarczego są szczególnie potrzebne. Gwarancje te rozpatrywane być muszą nie tylko w płaszczyźnie praworządności formalnej - działania organów państwa zgodnie z nakazem legalności i przestrzegania prawa, ale także w płaszczyźnie praworządności materialnej - realizowania wartości obowiązującego systemu prawa. Z tego też powodu ustawy regulujące te kwestie spełniać muszą kwalifikowane wymagania, aby mogły zostać uznane za ustawy podatkowe w rozumieniu art. 217 konstytucji. Wymagania takie muszą spełniać w szerszym zakresie i głębszej treści w porównaniu do wymagań stosowanych w tzw. przyzwoitej legislacji. Sama konstytucja ustanawia bowiem szczególne wymagania co do stopnia ich określoności i zakresu przedmiotowego.

Podstawowego znaczenia w procesie tworzenia prawa podatkowego nabiera ustalenie hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa podatkowego. Zasada ta wyraża się w konstytucyjnym obowiązku organów niższych szczebli do stanowienia aktów prawnych mających służyć realizacji norm aktów wyższego stopnia. Realizuje się przy tym zasada, że normy wyższej rangi mają charakter bardziej ogólny, podczas gdy normy niższej rangi służą ich konkretyzacji.

Zasadę tę można odnieść do art. 217 in fine konstytucji, zgodnie z którym ustawa normuje zasady przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorie podmiotów zwolnionych od opodatkowania. Oznacza to pozostawienie większej możliwości regulacyjnej aktom wykonawczym - skoro bowiem wyłączność ustawy odnosi się w sposób bezwzględny tylko do określania "zasad" oraz "kategorii", to nie ma konstytucyjnych przeszkód, by materie bardziej szczegółowe zostały powierzone aktom wykonawczym do uregulowania. Oczywiście, akty takie zawsze muszą odpowiadać ogólnym wymaganiom z art. 92 konstytucji, co m. in. oznacza, że upoważnienia do ich wydawania nie mogą mieć charakteru blankietowego.

Art. 217 konstytucji jest bezpośrednim źródłem prawa podatkowego i ma zasadnicze znaczenie dla definiowania także podustawowych źródeł tego prawa w kontekście art. art. 92 i 94 konstytucji. Art. 217 konstytucji wymaga formy ustawy dla regulowania materii podatkowej i pozostawia niewiele miejsca dla regulacji wykonawczych, stanowionych w oparciu o stosowne upoważnienia ustawowe. Jest to istotne ograniczenie swobody ustawodawcy, ale podkreślić trzeba, że dotyczy ono formy - a nie treści - stanowionego prawa. Poddanie ustawodawcy daleko idącym ograniczeniom w podejmowaniu decyzji, jakie materie ma on uregulować samodzielnie, a jakie przekaże do unormowania w aktach wykonawczych, jest m. in. związane z tym, że konstytucja pozostawia mu daleko idącą swobodę w określaniu materialnych treści stanowionego prawa. Art. 217 - analizowany łącznie z art. 84 konstytucji - daje wyraz zasadzie władztwa podatkowego, zgodnie z którym państwo - poprzez decyzje ustawodawcze - ma prawo obciążania podmiotów znajdujących się w polu jego władzy w celu sfinansowania zadań publicznych. Szczególny charakter daninowych regulacji prawnych jest związany z procesem wykonalności ustawy, którego efekt końcowy związany jest z wykonaniem zobowiązania podatkowego przez podatników, płatników lub inkasentów ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie oceny realizacji czynności materialnoprawnych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się, że nie jest uprawniony do formułowania ocen dotyczących celowości przyjmowanych unormowań. Swoboda legislacyjna władzy ustawodawczej w zakresie ustawodawstwa podatkowego była wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie. Władza ustawodawcza ma w dziedzinie systemu podatkowego szeroką swobodę wyboru pomiędzy różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych. Zadanie parlamentu polega na kształtowaniu polityki podatkowej w taki sposób, aby ustanowiony system podatkowy zapewniał państwu systematyczne dochody umożliwiające realizację założonych wydatków, a jednocześnie wpływał na gospodarcze, socjalne i społeczne zachowania podatników

Swoboda ustawodawcy nie może być absolutyzowana i nie może przekształcać się w dowolność. Ustawodawca jest wolny w kreowaniu kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, jeżeli przyświecają temu wyjątkowi od zasady powszechności obciążenia podatkowego cele społeczno-gospodarcze wyrażające wartości chronione konstytucyjnie.

3. Kontakty międzynarodowe i działalność popularyzacyjna Trybunału Konstytucyjnego

3.1. Kontakty międzynarodowe

Od wielu lat Trybunał Konstytucyjny utrzymuje kontakty z instytucjami prawniczymi innych państw (sądy konstytucyjne, instytucje naukowe) oraz z organizacjami międzynarodowymi. W ostatnich latach kontakty te są szczególnie żywe.

W pierwszej połowie 1999 roku współpraca międzynarodowa została zdominowana przede wszystkim przez prace przygotowawcze do XI Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych.

XI Konferencja Europejskich Sądów Konstytucyjnych , której organizatorem i gospodarzem był polski Trybunał Konstytucyjny odbyła się w dniach 17-21 maja 1999 roku w Warszawie. Pierwsze tego typu spotkanie sądów konstytucyjnych odbyło się w 1972 roku. Od tego czasu spotkania te odbywają się co 3 lata, za każdym razem w innym państwie. Od początku swojego istnienia Konferencja stanowi najpoważniejsze międzynarodowe forum wymiany myśli i doświadczeń z zakresu praktyki i orzecznictwa konstytucyjnego. Przedstawicieli europejskich sądów konstytucyjnych gościły dotąd Dubrownik, Baden-Baden, Rzym, Wiedeń, Lozanna, Madryt, Lizbona, Ankara, Paryż i Budapeszt.

Polska, która jest pełnoprawnym członkiem Konferencji od 1990 roku, po raz pierwszy miała zaszczyt gościć uczestników tego spotkania. W obradach udział wzięły delegacje: 23 sądów, które są pełnoprawnymi członkami Konferencji - Andory, Austrii, Belgii, Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Czech, Francji, Hiszpanii, Liechtensteinu, Litwy, Malty, Niemiec, Portugalii, Rosji, Rumunii, Słowacji, Słowenii, Szwajcarii, Turcji, Węgier i Włoch a także członków stowarzyszonych - Albanii, Armenii, Białorusi, Bośni i Hercegowiny, Gruzji i Macedonii oraz kandydatów i obserwatorów: Azerbejdżanu, Łotwy, Ukrainy, Uzbekistanu i Korei Południowej. Na spotkanie w Warszawie przybyli także przedstawiciele Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ze Strasbourga, Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z Luksemburga, Komisji Weneckiej, Rady Europy, Sądu Najwyższego Estonii, Sadu Najwyższego Szwecji i liczni goście reprezentujący naukę i praktykę prawa. Tematem warszawskiego spotkania były problemy wolności sumienia i wyznania w orzecznictwie sądów konstytucyjnych. W trakcie obrad przedstawiono raport generalny przygotowany przez sędziów polskiego Trybunału Konstytucyjnego Birutę Lewaszkiewicz-Petrykowską, Wiesława Johannna i Lecha Garlickiego. Raport zawierał podsumowanie orzecznictwa europejskich sądów konstytucyjnych dotyczącego m.in. zasady rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych, neutralności państwa w sprawach religii, stosunku do grup parareligijnych, sekt i różnych grup wyznaniowych. Raport generalny został opracowany na podstawie 26 raportów narodowych nadesłanych do Trybunału Konstytucyjnego.

Warszawskie spotkanie było przełomowe w historii Konferencji. W trakcie obrad postanowiono, że nastąpi sformalizowanie jej działalności. Przyjęty został statut Konferencji, określający m.in. zasady dotyczące: organów Konferencji i ich kompetencji, przyjmowania nowych członków, współpracy z Radą Europy i jej agendami, oraz oficjalnych języków konferencji.

Warto przypomnieć, że polski Trybunał Konstytucyjny został wyznaczony na organizatora XI Konferencji podczas poprzedniej Konferencji w Budapeszcie w 1996 roku. W ciągu ostatnich trzech lat polski sąd konstytucyjny pełnił rolę koordynatora Konferencji Europejskich Sądów Konstytucyjnych. W 1997 roku w Warszawie odbyło się spotkanie przewodniczących wszystkich europejskich sądów konstytucyjnych. Z inicjatywy TK zaproszono liczną reprezentację nowych sądów konstytucyjnych Europy Środkowej i Wschodniej, z których część uzyskała wówczas status członków stowarzyszonych. Prezesi europejskich sądów konstytucyjnych zaakceptowali zaproponowaną przez polski TK wizję zacieśnienia i zintensyfikowania kontaktów między sądami konstytucyjnymi. Powołano wówczas Grupę Roboczą, w skład której weszli: Janusz Trzciński - Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego, Ludwig Adamovich - Prezes Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii, Lászlo Sólyom - Prezes Sądu Konstytucyjnego Republiki Węgierskiej, Paul Tschümperlin - Sekretarz Generalny Sądu Federalnego Konfederacji Szwajcarskiej i Karl-Georg Zierlein - Sekretarz Generalny Federalnego Sądu Konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec. Została ona wyłoniona w celu przygotowania propozycji form stałej współpracy sądów konstytucyjnych - członków Konferencji i możliwości zorganizowania takiej współpracy wspólnie z Komisją Rady Europy "Demokracja przez Prawo" (Komisja Wenecka). Grupa Robocza miała także opracować katalog zasad i reguł przyjmowania nowych członków (kryteria podstawowe i dodatkowe). Do jej zadań należało również przygotowanie opracowania na temat skutków finansowych ewentualnego zwiększenia liczby oficjalnych języków oraz określenie definicji i kryteriów języka oficjalnego Konferencji. W roku 1998 odbyły się trzy spotkania Grupy Roboczej, dwa w Warszawie oraz jedno w Wiedniu. Jej prace zostały zakończone przygotowaniem projektu statutu Konferencji. Dokument ten, wraz ze sprawozdaniem Grupy Roboczej został przyjęty przez uczestników XI Konferencji i stanowi jej stały dorobek.

Na zaproszenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w 1999 roku w Polsce gościła delegacja Sądu Konstytucyjnego Republiki Włoskiej z przewodniczącym Renato Granata. Natomiast sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, na zaproszenie bułgarskiego Sądu Konstytucyjnego, złożyli wizytę w Bułgarii.

Trybunał Konstytucyjny od dawna jest współinicjatorem rozszerzenia kontaktów naukowych pomiędzy sądami konstytucyjnymi państw Europy Środkowej. Ich konsekwencją były liczne konferencje naukowe Trybunału Konstytucyjnego z Sądami Konstytucyjnymi Austrii, Czech i Litwy. Do idei tak rozumianej współpracy nawiązał Prezes Trybunału Konstytucyjnego podczas konferencji przewodniczących sądów konstytucyjnych Austrii, Czech, Polski, Słowacji, Ukrainy i Węgier, która odbyła się w październiku 1999 roku w Koszycach w Republice Słowackiej. Ustalono wówczas, że w październiku 2000 roku odbędzie się w Polsce pierwsze spotkanie sędziów Sądów Konstytucyjnych Europy Środkowej. Zostanie ono zorganizowane wspólnie z Komisją Wenecką "Demokracja przez prawo" Rady Europy. Tematem spotkania będzie "Bezpośredni dostęp obywateli do sądu konstytucyjnego".

10 listopada 1999 roku Prezes Trybunału Konstytucyjnego udekorował w Wiedniu Krzyżem Komandorskim Orderu Zasługi RP Prezesa Trybunału Konstytucyjnego Republiki Austrii Prof. Ludwiga Adamovicha. W tym samym dniu w siedzibie austriackiego Trybunału Konstytucyjnego odbyła się uroczystość promocji książki "Verfassungsgerichtsbarkeit in Polen ....1986-1997" przygotowanej przez sędziego TK prof. Lecha Garlickiego i prof. Georga Brunnera z Uniwersytetu w Kolonii. W promocji wzięła udział przebywająca w Wiedniu delegacja Trybunału Konstytucyjnego.

W październiku 1999 roku staż konstytucyjny w Trybunale Konstytucyjnym odbyła grupa studentów prawa z Białorusi. Studenci przebywali w Polsce na zaproszenie Szkoły Liderów. W Trybunale Konstytucyjnym gościły także grupy sędziów z Federacji Rosyjskiej i Republiki Gruzji oraz prawników japońskich i ukraińskich.

Należy również wspomnieć, że prezesi i sędziowie Trybunału uczestniczyli, jako przedstawiciele polskiego sądu konstytucyjnego, w wielu międzynarodowych konferencjach i kongresach prawniczych.

W ramach prowadzonej od 1993 roku współpracy z Centrum Dokumentacji Problemów Konstytucyjnych Rady Europy, Trybunał Konstytucyjny (obok blisko 50 sądów konstytucyjnych z całego świata) uczestniczy w wymianie dokumentacji i informacji naukowej na temat orzecznictwa konstytucyjnego. W ramach tej wymiany Komisja Rady Europy "Demokracja przez prawo" (Komisja Wenecka) trzy razy w roku wydaje - ukazujący się w dwóch wersjach językowych (angielskiej i francuskiej) drukiem i w wersji elektronicznej (na CD-ROM) - "Bulletin on Constitutional Case-Law / Bulletin de jurisprudence constitutionnelle", w którym prezentowane są na bieżąco wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

W 2000 roku planowana jest dwustronna konferencja merytoryczna z Sądem Konstytucyjnym Republiki Litewskiej. Trybunał Konstytucyjny już tradycyjnie będzie starał się pełnić aktywną rolę we współpracy międzynarodowej pomiędzy sądami konstytucyjnymi Europy Środkowej i Wschodniej. Będzie także rozwijał i kontynuował bezpośrednie kontakty z sądami konstytucyjnymi Litwy, Ukrainy, Czech, Słowacji, Armenii i Bułgarii.

3.2. Działalność popularyzacyjna

W ramach wykładów, organizowanych cyklicznie w siedzibie Trybunału Konstytucyjnego, w lutym wystąpił prof. Michał Pietrzak z Uniwersytetu Warszawskiego na temat "Wolność sumienia i wyznania w Polsce - tradycja i współczesność". W kwietniu wykład na temat pierwszych doświadczeń stosowania ustawy o ochronie danych osobowych w Polsce wygłosiła Ewa Kulesza, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. W lipcu, na zaproszenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, wspólny wykład na temat kanadyjskiego orzecznictwa w dziedzinie eksperymentów medycznych wygłosili - Richard Carpentier - Dyrektor Wykonawczy Narodowej Rady Etyki w Badaniach Medycznych oraz Patricia Kosseim - adwokat. W październiku podczas uroczystej prezentacji Księgi Pamiątkowej ku czci prof. Natalii Gajl, "Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa", przygotowanej i wydanej przez Biuro Trybunału Konstytucyjnego, prof. Teresa Dębowska-Romanowska, Sędzia TK i prof. Cezary Kosikowski z Uniwersytetu Łódzkiego wygłosili wykład "Zagadnienia konstytucyjno-prawne ustawy budżetowej". W listopadzie zaś wykład na temat orzeczenia Sądu Krajowego w Lubece z 1998 roku w sprawie morderstwa sądowego na obrońcach polskich Poczty Gdańskiej wygłosił Dieter Schenk, były Dyrektor Bundeskriminalamt.

Z okazji 80 rocznicy inauguracji prac Komisji Kodyfikacyjnej II Rzeczpospolitej, Trybunał Konstytucyjny zorganizował 1 grudnia 1999 roku konferencję "Tworzenie prawa w Polsce - tradycja i współczesność". Uczestniczyli w niej sędziowie, adwokaci, radcy prawni, politycy a także przedstawiciele świata nauki - prawnicy różnych specjalności.

3.3. Działalność wydawnicza

Od połowy 1995 roku Trybunał Konstytucyjny organizuje i prowadzi systematyczną działalność wydawniczą, służącą upowszechnianiu problematyki prawa i sądownictwa konstytucyjnego, działalności Trybunału Konstytucyjnego w Polsce oraz innych sądów konstytucyjnych w Europie i na świecie.

Wydawane od sierpnia 1995 roku zeszyty: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy, ukazują się co 2-3 miesiące. w 1999 roku wydano 8 zeszytów OTK ZU, w tym jeden suplement zawierający wszystkie, dotychczas niepublikowane postanowienia w sprawach skarg konstytucyjnych z lat 1997-1998.

W roku 1998 rozpoczęto wydawanie archiwalnych zbiorów orzecznictwa - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986-1995. Do końca grudnia 1999 roku ukazały się 3 tomy - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986-1988, 1989-1990, 1991-1991.

Od 1995 roku wydawana jest seria wydawnicza Studia i Materiały. W serii tej publikowane są teksty zarówno sędziów, jak i pracowników Biura TK, materiały z konferencji, wykładów organizowanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz Zgromadzeń Ogólnych Sędziów TK. Do tej pory ukazało się 10 tomów, w tym dwie księgi pamiątkowe. Pozycje wydane w 1999 roku to:

Tom IX - Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego; Tom X - Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa; Księga Pamiątkowa ku czci Prof. Natalii Gajl pod red. prof. T. Dębowskiej-Romanowskiej.

Trybunał Konstytucyjny wydaje także Biuletyn Trybunału Konstytucyjnego, zawierający m.in. omówienia wyroków Trybunału, kalendarium wydarzeń, analizy orzecznictwa, przegląd międzynarodowy, bibliografię. Jesienią 1999 roku ukazał się, w wersji polskiej i angielskiej, numer specjalny Biuletynu pt. "Wolność sumienia i wyznania w orzecznictwie sądów konstytucyjnych - XI Konferencja Europejskich Sądów Konstytucyjnych; Warszawa, 16-20 maja 1999".

Ważnym wydarzenie edytorskim w 1999 roku było wydanie przez Wydawnictwa TK wyboru orzeczeń Trybunału w języku angielskim "A selection of the Polish Constitutional Tribunal's Jurisprudence from 1986 to 1999".

Warszawa, 29 stycznia 2001 r.