Ustawa budżetowa na 2025 r. K 2/25
1. 6 maja 2025 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu na rozprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie kontroli następczej, ogłosił wyrok dotyczący regulacji ustawy budżetowej na rok 2025 ustalających wydatki Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa.
Trybunał orzekł, że:
„1. Art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2025 z dnia 9 stycznia 2025 r. w części dotyczącej załącznika nr 2 część 06. Trybunał Konstytucyjny, w zakresie, w jakim ustala wydatki Trybunału Konstytucyjnego w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok przedłożonym Sejmowi przez Radę Ministrów w dniu 30 września 2024 r., wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 188 i art. 189 w związku z art. 195 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 1 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w części dotyczącej załącznika nr 2 część 52. Krajowa Rada Sądownictwa, w zakresie, w jakim ustala wydatki Krajowej Rady Sądownictwa w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok przedłożonym Sejmowi przez Radę Ministrów w dniu 30 września 2024 r., wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez Krajową Radę Sądownictwa jej konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 179 i art. 186 Konstytucji”.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
2. Niniejsza sprawa miała charakter precedensowy, z dwóch powodów. Po pierwsze, dotyczyła sytuacji gdy władza ustawodawcza w sposób niespotykany dotychczas w historii demokratycznego państwa prawnego dokonała bezprecedensowego ograniczenia budżetu Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa, w sposób utrudniający lub uniemożliwiający wykonywanie zadań przez konstytucyjne organy państwa. Po drugie, przedmiotu kontroli nie stanowiły normy generalne i abstrakcyjne, lecz plany finansowe jednostek budżetowych uregulowane w ustawie budżetowej. Ustawa budżetowa pełni w systemie prawnym przede wszystkim rolę aktu planistycznego, który z jednej strony zawiera prognozy dochodów publicznych, a z drugiej upoważnienie do dokonywania wydatków przez dysponentów do określonej wysokości. Adresatami indywidualno-konkretnych budżetowych norm wydatkowych są dysponenci budżetowi.
Ustawa budżetowa jest aktem prawnym, którego treść i okres obowiązywania są zdeterminowane w ustawie zasadniczej (art. 219 Konstytucji). Konstytucja w sposób szczegółowy reguluje również autonomiczne zasady procedury opracowywania projektu, uchwalania i sprawozdawczości z wykonywania ustawy budżetowej. W szczególności ustrojodawca uregulował terminy dotyczące działania organów władzy wykonawczej (art. 222 i 224 ust. 1, 225, 226 ust. 1 Konstytucji), ustawodawczej (art. 223, 225, 226 ust. 2 Konstytucji), oraz sądowniczej (art. 224 ust. 2 Konstytucji). Uregulowanie przez ustrojodawcę procedury budżetowej, w tak szczegółowy sposób ma na celu zapewnienie podstawy do prowadzenia gospodarki finansowej państwa. Istnienie obowiązującego planu finansowego państwa jest niezbędne dla sprawnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustrojodawca nadaje temu wręcz wartość nadrzędną wobec zasady legalizmu (art. 219 ust. 4 Konstytucji).
Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 188 ust. 1 Konstytucji orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Kompetencja ta nie została wyłączona w odniesieniu do ustawy budżetowej – ustrojodawca wręcz wprost przewiduje taką możliwość w art. 224 ust 2 Konstytucji. Niemniej, Trybunał nie orzekł do tej pory o niekonstytucyjności przepisów ustawy budżetowej. W swoim orzecznictwie wskazywał, że „tylko w wyjątkowych sytuacjach, w przypadku oczywistego naruszenia wartości konstytucyjnych, Trybunał może ingerować w plan finansowy państwa, jakim jest budżet, i uznać określone postanowienia za naruszające normy konstytucyjne. Domniemanie konstytucyjności ustawy budżetowej jest szczególnie silne” (por. wyrok TK z 13 grudnia 2004 r. sygn. K 20/04, OTK ZU 11A/2004, poz. 115).
Z powyżej przedstawionych cech charakterystycznych ustawy budżetowej wynikają dwa zasadnicze problemy, który Trybunał musiał wziąć pod uwagę w sprawie. Po pierwsze, przedmiotem kontroli był plan finansowy państwa, którego obowiązywania wymaga wprost ustrojodawca. Organy władzy publicznej nie mogą dopuścić do sytuacji, w której państwo pozbawione będzie (choćby częściowo) planu finansowego. Ten wymóg ciążył również na Trybunale Konstytucyjnym, w ramach rozpatrywania niniejszej sprawy, a także na rządzie, ustawodawcy, oraz sądach, które w procesie tworzenia i stosowania prawa będą realizować niniejszy wyrok. Z racji na niezwykle silne domniemanie konstytucyjności ustawy budżetowej, jej eliminacja z obrotu prawnego (zarówno w całości jak i w odniesieniu do poszczególnych planów finansowych) może zostać dokonana jedynie w drodze ostateczności. Trybunał, eliminując niekonstytucyjną normę prawną powinien dokonać wszelkich starań, by utrzymać ustawę budżetową i wszystkie zawarte w niej plany finansowe w mocy. Stąd w pierwszej kolejności należy zbadać, czy możliwa jest eliminacja niekonstytucyjnej normy prawnej, poprzez derogację przepisu jedynie w określonym zakresie.
Po drugie, przedmiotem kontroli były plany finansowe, stanowiące limity wydatków jednostek budżetowych. Normy prawne, które badał Trybunał nie były więc tworzone za pomocą słów, tylko liczb. Jeśli w wyroku eliminuje się z obrotu prawnego normę w zakresie, to trzeba ten zakres określić. Z tego względu, przy wydaniu przez Trybunał wyroku zakresowego należało wskazać konkretny, numeryczny punkt odniesienia. W przeciwnym razie taki wyrok nie spełniałby swojej elementarnej funkcji. Wyrok o nieokreślonym zakresie nie prowadziłby do eliminacji niekonstytucyjnej normy prawnej a jedynie zawierał postulat, którego ustawodawca, ani rząd nie mają obowiązku zrealizować. Wyrok, w którym stwierdza się o niekonstytucyjności przepisu ustawy budżetowej w zakresie, bez określenia tego zakresu poprzez wskazanie numerycznego punktu odniesienia, miałby charakter sygnalizacji, a nie dokonania w sposób należyty kontroli hierarchicznej zgodności norm.
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje kompetencji ustawodawcy do kształtowania treści ustawy budżetowej. Nie oznacza to jednak, że ustawa, będąca skutkiem działania ustawodawcy, nie może być poddana kontroli przez Trybunał pod kątem zgodności z Konstytucją, nawet jeśli dotyczy samego Trybunału.
3. Tzw. autonomia budżetowa, czyli instytucja uregulowana w art. 139 ustawy o finansach publicznych nie jest wartością konstytucyjną sama w sobie. Jednakże, pełni ona istotną rolę w ochronie innych konstytucyjnych wartości – przede wszystkim w kontekście zasady podziału i równoważenia się władz wynikającej z art. 10 ust. 1 Konstytucji. Ogranicza ona bezpośrednio możliwość wpływania władzy wykonawczej (rządu) na plany finansowe jednostek od niego odrębnych. W tym Trybunału Konstytucyjnego, będącego częścią władzy sądowniczej, odrębnej i niezależnej od innych władz, a także Krajowej Rady Sądownictwa, która stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Organy konstytucyjne muszą mieć zapewnione ciągłe finansowanie z budżetu państwa, aby mogły sprawnie i nieprzerwanie realizować swoje konstytucyjne i ustawowe obowiązki oraz wywiązywać się ze swoich zobowiązań. Naturalne w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój opiera się na podziale i równowadze władz jest, że działanie niezależnych, konstytucyjnych organów władzy publicznej, może być sprzeczne z krótkoterminowymi interesami politycznymi rządu i parlamentu. Dlatego też, w celu zapewnienia możliwości tym organom realizacji ich konstytucyjnych i ustawowych zadań, konieczne jest zapewnienie im stałego źródła finansowania. Niezależność budżetowa jest niezbędnym elementem niezależności ustrojowej i kompetencyjnej. Ustrojodawca ostatecznie zdecydował, że podstawowy plan finansowy państwa uchwalany będzie w jednym akcie (zasada jedności formalnej budżetu państwa) i nie zdecydował się na uregulowanie samodzielnego budżetu dla władzy organów sądowniczej (takie rozwiązanie funkcjonuje np. w Bułgarii). Tak więc autonomia budżetowa stanowi pewnego rodzaju kompromis w pogodzeniu dwóch wartości – jedności formalnej budżetu państwa, oraz umożliwienia sprawnej realizacji zadań przez organy konstytucyjne.
4. Szczególny charakter ustawy budżetowej, determinuje również pozycję ustawodawcy w procedurze budżetowej. Należy zacząć od tego, że, w przeciwieństwie do odrębnych aktów, ustawodawca nie może w dowolnym czasie podjąć decyzji o tym czy chce ją uchwalić, czy nie. Jest to konstytucyjny obowiązek, który ustawodawca musi zrealizować przestrzegając licznych wymogów, terminów i ograniczeń zapisanych w rozdziale X ustawy zasadniczej. Co niezwykle istotne, Konstytucja nie ogranicza jedynie swobody ustawodawcy w aspekcie formalnym, lecz również materialnym. Ustawa budżetowa, jest planem finansowym, w którym określane są dochody i wydatki państwa. Zgodnie z zasadą zupełności (powszechności) oraz zasadą jedności formalnej, muszą być w tym planie ujęte wydatki wynikające bezpośrednio z Konstytucji, a także ustaw, umów międzynarodowych, czy wszelkich innych źródeł zobowiązań. W demokratycznym państwie prawnym nie do pomyślenia jest sytuacja, w której organy władzy publicznej odmawiają realizacji zdeterminowanego prawnie świadczenia. Ustawa budżetowa bezwzględnie musi uwzględniać wydatki prawnie zdeterminowane. W odniesieniu do nich, ustawa budżetowa nie pełni bowiem roli kreacyjnej – odzwierciedla jedynie potrzeby finansowe państwa wynikające z odrębnych aktów prawnych.
Niewątpliwie do wydatków prawnie zdeterminowanych należy zaliczyć wydatki Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa. Realizują one swoje konstytucyjne obowiązki, których zakres doprecyzowany jest na poziomie ustawowym. Limity wydatkowe tych jednostek określone w ustawie budżetowej nie są przeznaczone do swobodnego wykorzystania przez dysponentów budżetowych, ale na cel realizacji obowiązków wynikających z Konstytucji, oraz wywiązywania się, jako reprezentant Skarbu Państwa, ze swoich zobowiązań. Budżety tych jednostek nie kreują ich kompetencji, ani roli w systemie ustrojowym, ale stanowią ich pochodną. Muszą o tym pamiętać zarówno kierownicy tych jednostek w procesie opracowywania projektów planów finansowych, jak i ustawodawca na etapie ich autoryzacji.
O ile formalne ograniczenia swobody ustawodawcy w procedurze budżetowej są określone wprost w ustawie zasadniczej, o tyle ograniczenia swobody materialnej należy wywodzić z przywołanych wyżej norm konstytucyjnych. Jako, że w niniejszej sprawie po raz pierwszy ocenie poddawane są plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej, Trybunał zmuszony był do wskazania tych ograniczeń. Ograniczenia te odnoszą się jednakże wprost do przedmiotu kontroli w niniejszej sprawie, czyli planów finansowych Trybunału Konstytucyjnego oraz Krajowej Rady Sądownictwa – konstytucyjnych organów, objętych autonomią budżetową. Trybunał sformułował więc gwarancje budżetowe, które musi spełnić ustawodawca uchwalając plany finansowe tych organów:
1) Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych do sprawnej, ciągłej i pełnej realizacji konstytucyjnie, oraz ustawowo określonych zadań.
2) Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych do ciągłego i terminowego regulowania umownych zobowiązań finansowych, za których regulacje są one odpowiedzialne jako reprezentanci Skarbu Państwa.
3) Znaczne zmiany w planach finansowych powinny być skutkiem konstytucyjnych lub ustawowych modyfikacji zakresu zadań organów konstytucyjnych, lub modelu ich funkcjonowania. Ustawa budżetowa nie powinna kreować modelu działania tych organów, lecz je odzwierciedlać.
4) Plany finansowe muszą uwzględniać konstytucyjną konieczność ciągłego i wieloletniego funkcjonowania organów, oraz wypracowany modus operandi, w szczególności funkcjonowania aparatu urzędniczego. Organy muszą mieć możliwość wcześniejszego dostosowania się do działania w nowych realiach finansowych.
5) W przypadku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca bezwzględnie powinien mieć na uwadze art. 195 ust. 2 Konstytucji i jego funkcje gwarancyjne w odniesieniu do wynagrodzeń sędziów TK.
5. W niniejszej sprawie analizowane plany finansowe tych gwarancji nie spełniały. Jak wskazał Wnioskodawca, a także ustalił Trybunał, działania ustawodawcy uniemożliwiły wypłacanie przez KRS diet członkom Rady, zwrotu kosztów podróży, czy zakwaterowania należnych osobom delegowanym do pełnienia czynności w Biurze Krajowej Rady Sądownictwa. W przypadku Trybunału, ustawodawca w drastyczny sposób zredukował środki przeznaczone przede wszystkim na wynagrodzenia sędziów oraz pracowników administracji. Zmiany te skutecznie utrudniły tym organom realizowanie swoich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków oraz wywiązywanie się ze swoich zobowiązań.
Co ważne w tym kontekście, cięciu wydatków TK oraz KRS nie towarzyszyły zmiany Konstytucji, czy choćby ustaw, regulujące zasady funkcjonowania tych instytucji. Na działanie ustawodawcy, organy te nie miały możliwości w jakikolwiek sposób przygotować się wcześniej. W 2024 r. zaplanowały projekty swoich budżetów zgodnie z obowiązującym prawem i wieloletnią praktyką. Zostały one postawione przed faktem dokonanym już po wejściu w życie roku budżetowego. Tak fundamentalna zmiana, bezprecedensowa w historii funkcjonowania obu tych instytucji skutecznie utrudniła im pełną i sprawną realizację swoich niezmienionych, konstytucyjnych i ustawowych obowiązków, oraz regulacji zobowiązań. Z poczynionych przez Trybunał ustaleń dotyczących procesu legislacyjnego wynika ponadto, że zasadniczym celem ustawodawcy nie była chęć szukania niezbędnych oszczędności budżetowych, czy usprawnienia działania tych organów. Wręcz przeciwnie, władza ustawodawcza umyślnie podjęła działania nakierunkowane na ograniczenie możliwości działania należącego do władzy sądowniczej TK i stojącej na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów KRS. Narusza to jednoznacznie zasadę podziału władz z art. 10 Konstytucji, a także przepisy regulujące zakres obowiązków tych organów – art. 188 i art. 189 Konstytucji w przypadku TK oraz art. 186 i art. 179 Konstytucji wobec KRS. Ponadto, ustawodawca kształtując wydatki bieżące Trybunału, dokonał tego z intencją pozbawienia sędziów Trybunału należnych wynagrodzeń. Abstrahując od tego, że pozostawiono w mocy przepisy ustawy o statusie sędziego Trybunału Konstytucyjnego, które kształtują wysokość ich wynagrodzenia, przepis ustawy budżetowej w takim kształcie wprost narusza art. 195 ust. 2 Konstytucji, który zapewnia sędziom TK wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków.
Dlatego też Trybunał uznał, że art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej w części dotyczącej załącznika nr 2 część 06. Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim ustala wydatki Trybunału Konstytucyjnego w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 188 i art. 189 w związku z art. 195 ust. 2 Konstytucji. Ponadto art. 1 ust. 2 budżetowej w części dotyczącej załącznika nr 2 część 52. Krajowa Rada Sądownictwa w zakresie, w jakim ustala wydatki w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025, wskutek czego ogranicza możliwość wykonywania przez Krajową Radę Sądownictwa jej konstytucyjnie określonych zadań, jest niezgodny z art. 10, art. 179 i art. 186 Konstytucji.
Z racji na istotę przedmiotu kontroli, zakres wyroku Trybunału musiał zostać określony poprzez wskazanie numerycznego, konkretnego punktu odniesienia. Trybunał, który pełni rolę „ustawodawcy negatywnego” nie jest władny kształtować planów finansowych jednostek budżetowych, dlatego za punkt odniesienia wskazał już istniejące plany finansowe. Trybunał odniósł się do projektu ustawy budżetowej, ponieważ jest to jedyny istniejący punkt odniesienia. Był on ponadto podstawą do prowadzenia gospodarki finansowej na początku roku budżetowego zgodnie z art. 219 ust. 4 Konstytucji, a jego treść spełnia sformułowane w wyroku gwarancje budżetowe.
5. Wyrok pozostawia w mocy uznane za niekonstytucyjne plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej. Wywołuje jednak bezpośrednie skutki poprzez ich derogację w zakresie, w jakim ustala wydatki odpowiednio Trybunału Konstytucyjnego (w pkt. 1 sentencji wyroku) oraz Krajowej Rady Sądownictwa (pkt 2 sentencji wyroku) w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie ustawy budżetowej na 2025 rok, który wpłynął do Sejmu 30 września 2024 r. (druk sejmowy nr 687, X kadencja).
Wyrok (co oczywiste) nie modyfikuje konstytucyjnych i ustawowych obowiązków TK i KRS. Nie wpływa również na wysokość zobowiązań tych jednostek, np. wobec sędziów czy pracowników. Ustawodawca winien niezwłocznie na skutek tego wyroku dokonać nowelizacji ustawy budżetowej aby dostosować plany finansowe do treści niniejszego orzeczenia.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Rafał Wojciechowski – przewodniczący, prezes TK Bogdan Święczkowski – sprawozdawca, sędzia TK Krystyna Pawłowicz, sędzia TK Stanisław Piotrowicz, sędzia TK Andrzej Zielonacki.