Regulamin urzędowania sądów powszechnych U 16/24
Zaskarżone przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 września 2024 r. zmieniającego rozporządzenie – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. poz. 1444; dalej: rozporządzenie zmieniające) wprowadzają zmiany, między innymi, w zakresie zasad przydziału spraw ze względu na pełnione funkcje i usprawiedliwione nieobecności, zakładając przy tym zwiększenie sędziom będącym członkami Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS lub Rada) oraz sędziom delegowanym do Biura KRS wskaźnika udziału w przydziale spraw z 25% do 80%. Dotyczą sytuacji prawnej sądów lub sędziów i oddziałują na sferę niezależności sądów i niezawisłość sędziowską, ponieważ związane są z obciążeniem pracą poszczególnych sędziów łączących orzekanie z funkcjami w ramach wymiaru sprawiedliwości i wykonywaniem mandatu członka KRS (w tym delegacji do jej Biura).
Trybunał Konstytucyjny oceniając procedurę uchwalania zaskarżonego rozporządzenia stwierdził, że opiniowanie aktów normatywnych przez Radę stanowi realizację jej konstytucyjnego obowiązku stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Nie jest zatem dopuszczalne pominięcie w procesie wydania aktu normatywnego, w tym rozporządzenia, opiniowania treści aktu przez Radę.
Po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału „jeżeli obowiązek zasięgnięcia opinii wynika z przepisów prawa, brak zwrócenia się o opinię albo nieprawidłowy przebieg procedury opiniodawczej powodują, że dane rozstrzygnięcie jest wadliwe. Kwestia, jaki jest to rodzaj wadliwości, a zwłaszcza czy jej skutkiem jest nieważność aktu, nie może być rozpatrywana abstrakcyjnie. Brak związania organu decydującego treścią opinii nie oznacza, że opinia nie ma dla niego żadnego znaczenia. Organ ten powinien rozważyć, czy treść opinii nie wpływa na zmianę dotychczasowych założeń lub projektu aktu, a także poinformować o sposobie odniesienia się do uzyskanej opinii. Może to nastąpić, w zależności od sytuacji, w różnych formach, np. przez udzielenie odpowiedzi podmiotowi opiniującemu albo ustosunkowanie się do treści opinii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. (...) Procedura opiniowania projektów aktów normatywnych powinna mieć charakter rzeczywisty, a nie formalny. Obowiązek zasięgania opinii może być realizowany we wcześniejszych stadiach postępowania ustawodawczego, czyli w ramach prac rządowych nad projektem ustawy. (…) Kwestia ścisłego dochowania rygorów formalnych towarzyszących formułowaniu i wypowiadaniu opinii schodzi na dalszy plan wobec mającego faktyczne znaczenie uzyskania przez organ prawodawczy opinii odnośnie do materii regulowanej w projektowanym akcie normatywnym. Trybunał podkreślał, że «wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii»” (por. wyroki TK z: 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 oraz 16 maja 2024 r., sygn. U 1/24, OTK ZU A/2024, poz. 47).
Tymczasem Minister Sprawiedliwości przedstawił do zaopiniowania KRS projekt aktu normatywnego – rozporządzenie zmieniające – w piśmie z 21 marca 2024 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, zastrzegając przy tym, że brak odpowiedzi w wyznaczonym terminie zostanie uznany za przedstawienie opinii pozytywnej. Wyznaczenie terminu krótszego niż 10 dni uzasadnił „pilną potrzebą wprowadzenia zmian dotyczących procentowych wskaźników udziału orzeczników w przydziale spraw, w celu jak najszybszej poprawy sprawności rozpoznawania spraw przez sądy powszechne”.
Przewodniczący KRS w piśmie z 5 kwietnia 2024 r. poinformował Prezesa Rządowego Centrum Legislacji o braku możliwości zaopiniowania przesłanego projektu rozporządzenia w wyznaczonym terminie z uwagi na harmonogram prac Rady. Wskazał ponadto, że przedstawiony projekt wymaga, z uwagi na treść art. 41 p.u.s.p., wydania opinii przez Radę, a ze względu na swoją wagę dla wymiaru sprawiedliwości wymaga także przeprowadzenia analizy przez Komisję KRS do spraw opiniowania aktów prawnych dotyczących sądownictwa (dalej: Komisja) oraz następczej dyskusji na posiedzeniu Rady i w efekcie tych prac zaopiniowania w drodze głosowania in pleno. Przewodniczący Rady wniósł o uwzględnienie harmonogramu prac KRS i ich sesyjnego charakteru w realizacji obowiązku regulaminowego spoczywającego na organie wnioskującym, a wynikającym z § 38 ust. 1 pkt 3 w związku z § 40 ust. 1 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M. P. z 2024 r. poz. 806, dalej: regulamin pracy RM).
15 maja 2024 r. odbyło się posiedzenie Komisji do spraw opiniowania aktów prawnych, w trakcie którego członkowie Komisji jednogłośnie (7 głosów „za”) postanowili zwrócić się do Ministra Sprawiedliwości o uzupełnienie oceny skutków regulacji projektu przez wskazanie, w jakim stopniu zwiększenie przydziału spraw osobom wskazanym w projekcie usprawni postępowania we wszystkich kategoriach spraw przy uwzględnieniu zakresu obowiązków wynikających ze sprawowania danej funkcji. Posiedzenie Komisji odroczono do czasu uzyskania uzupełnionych materiałów, a tego samego dnia przewodniczący Rady wystąpił do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem wykonującym wolę Komisji. W dniu 4 lipca 2024 r. Komisja – wobec braku odpowiedzi ze strony Ministra Sprawiedliwości – ponowiła wyżej opisany wniosek w piśmie z 10 lipca 2024 r. Do Rady nie wpłynęło stanowisko Prezesa Rządowego Centrum Legislacji.
Minister Sprawiedliwości nie odpowiedział na kierowane przez przewodniczącego Rady zapytania, a następnie na podstawie art. 41 § 1 p.u.s.p. wydał 26 września 2024 r. kwestionowane rozporządzenie zmieniające.
Reasumując, analiza okoliczności prac nad projektem rozporządzenia zmieniającego prowadzi do konkluzji, że w trakcie jego wydania przez Ministra Sprawiedliwości doszło do ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnej funkcji KRS. Wyznaczenie przez Ministra Sprawiedliwości terminu 7 dni na wydanie opinii przez KRS jest działaniem całkowicie pozornym. Nadto termin 7 dni, krótszy nawet od terminu 10 dni przewidzianego w § 40 ust. 3 regulaminu pracy RM na przedstawienie opinii co do projektowanego aktu normatywnego, nie został w żaden sposób uzasadniony.
Trybunał stwierdził, że brak jest jakiegokolwiek umocowania prawnego do przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości domniemania opinii pozytywnej w sytuacji niedotrzymania przez Radę terminu zaopiniowania narzuconego przez Ministra.
W konsekwencji Trybunał uznał, że tryb wydania przez Ministra Sprawiedliwości zaskarżonego w całości rozporządzenia zmieniającego jest niezgodny z ustawowym upoważnieniem, które obliguje go do wskazanych w art. 41 § 1 p.u.s.p. czynności dopiero po zasięgnięciu opinii KRS. Trybunał ocenił, że działania podjęte przez Ministra Sprawiedliwości w zakresie trybu wydania rozporządzenia bez zachowania obowiązku zasięgnięcia opinii KRS stanowią o niezgodności zaskarżonego w całości rozporządzenia zmieniającego z art. 2, art. 7 w związku z art. 186 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Po drugie, Minister Sprawiedliwości przypisał sobie uprawnienie do uzupełnienia w drodze rozporządzenia trybu ustalenia nowego podziału czynności sędziów w całości lub części. Zgodnie z art. 22a § 4 p.u.s.p. prezes sądu może ustalić nowy podział czynności w całości lub części w każdym czasie, jeżeli przemawiają za tym względy, o których mowa w § 1, tj. przy uwzględnieniu specjalizacji sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajów spraw, konieczności zapewnienia właściwego rozmieszczenia sędziów, asesorów sądowych i referendarzy sądowych w wydziałach sądu i równomiernego rozłożenia ich obowiązków oraz potrzeby zagwarantowania sprawnego postępowania sądowego. Ratio legis tej regulacji wiąże się z koniecznością zapewnienia prezesom sądów odpowiednich narzędzi umożliwiających bieżące i efektywne zarządzanie sądem oraz racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego. Decyzje podejmowane przez prezesów sądów w przedmiocie podziałów czynności w sądach stanowią bieżące zarządzanie sądem. Są to decyzje, które są podejmowane ad hoc w związku z potrzebą zapewniania efektywnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Rozporządzenie zmieniające w § 2 wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy i uregulowaną w ustawie, powoduje zatem jego niezgodność z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Kwestionowana regulacja znosi uprawnienie prezesa sądu do decydowania o celowości zmiany obciążenia sędziego, narzuca automatyzm decyzji w tym zakresie bez uwzględnienia indywidualnego obciążenia sędziego obowiązkami, a przez to wymusza też skarżenie rozstrzygnięć do Rady, przez co godzi bezpośrednio w niezawisłość sędziego.
Trybunał podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie, że niezawisłość sędziowska nie jest ograniczona jedynie do funkcji orzekania, lecz rozciąga się na wszystkie czynności sądu, które mieszczą się w sprawowaniu przez sędziów swojego urzędu. Zasada niezawisłości odnosi się tym samym do wszystkich działań sędziego związanych z zarządzaniem procesem orzekania oraz działań podejmowanych w związku z orzekaniem. Powyższe stanowi o niezgodności § 2 rozporządzenia zmieniającego z zasadą niezawisłości określoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji.
Niniejszy wyrok usuwa z systemu prawnego skutek, jaki wywierało zakwestionowane rozporządzenie zmieniające.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie z uwagi na zbędność orzekania.
Na koniec, odnosząc się do pisma Ministra Sprawiedliwości, Trybunał stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nie ma żadnych kompetencji do podważania statusu któregokolwiek z sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podkreśla również, że udział w postępowaniu przed Trybunałem oraz przedstawienie stanowiska przez Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego jest wypełnieniem ich konstytucyjnych i ustawowych obowiązków.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski - przewodniczący, prezes TK Bogdan Święczkowski - sprawozdawca, sędzia TK Krystyna Pawłowicz.