Obowiązek państwa członkowskiego UE polegający na wykonywaniu środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej tego państwa P 7/20
14 lipca 2021 r. o godz. 10:00 Trybunał Konstytucyjny, na rozprawie, rozpoznał pytanie prawne Sądu Najwyższego dotyczące obowiązku państwa członkowskiego UE polegającego na wykonywaniu środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej tego państwa.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Problem konstytucyjny przedstawiony Trybunałowi w pytaniu prawnym sprowadza się do kwestii, czy art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskiego Unii Europejskiej wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust.1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W tym przedmiocie właściwość rzeczowa TK ani w dotychczasowym orzecznictwie TK ani w doktrynie prawa nie jest kwestionowana. Jako podstawa tej właściwości powoływany jest art. 188 pkt 1 Konstytucji, przy czym wskazuje się, że unijne traktaty mieszą się w pojęciu umów międzynarodowych Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego jest art. 4 ust. 3 zdanie drugie TUE w związku z art. 279 TFUE.
W art. 4 ust. 3 zdanie drugie TUE została wyrażona zasada lojalnej współpracy (nazywana również zasadą solidarności, (ang. sincere cooperation), w myśl której państwa członkowskie podejmują wszelkie środki służące realizacji zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji UE oraz ułatwiają wykonywanie jej zadań. Według tej zasady , jak również według utrwalonej w orzecznictwie TSUE zasady bezpośredniego skutku środki tymczasowe TSUE – jakkolwiek formułowane wobec państwa członkowskiego, podlegają bezpośredniemu wykonaniu przez organy państwa członkowskiego, w szczególności przez sądy. Dyspozycja określonej przez pytający sąd normy wyznacza zatem generalny i abstrakcyjny wzorzec postępowania.
Zasada lojalności ustanowiona w art. 4 ust 3 zdanie drugie TUE wraz z art. 19 ust 1 TUE (wcześniej art. 10 TWE i wyprowadzana z niego reguła efektywności (tzw. principle of effectivness) stanowi jeden z fundamentów prawa Unii Europejskiej podlegając stałej wykładni TSUE, W charakterystycznych dla pytania prawnego wyrokach TSUE orzekał, iż sądy państw członkowskich powinny wstrzymywać się ze stosowaniem prawa krajowego, gdy jest to konieczne dla wywarcia bezpośredniego skutku przez normę unijnego prawa. W wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. W sprawach połączonych C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18 w tezach 156 - 160 TSUE odniósł zasady bezpośredniego skutku oraz prymatu prawa unijnego do orzeczeń dotyczących niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów. Jeszcze wyraźniej wypowiedział się w tej sprawie TSUE w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19. W wyroku tym TSUE stwierdził, że zasadzie pierwszeństwa nie mogą stać na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej.
Wskazany przez pytający sąd jako związkowy art. 279 TFUE stanowi, że TSUE może zarządzić niezbędne środki tymczasowe (zabezpieczające, ang. interim measures). Są to rozstrzygnięcia incydentalne wydawane przed rozstrzygnięciem co do istoty sporu, ograniczone w czasie.Z zasady lojalności oraz efektywności, a także z reguły pacta sunt servanda wynika, że państwo członkowskie Unii Europejskiej ma obowiązek wykonania środków tymczasowych orzeczonych przez TSUE. Zgodnie z zasadą przyznania (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze TUE) środek tymczasowy orzekany przez TSUE musi mieścić się w granicach kompetencji przekazanych przez państwo członkowskie Unii Europejskiej oraz być zgodny z zasadami subsydiarności i proporcjonalności (art. 5 ust.1 zdanie drugie TUE).
Sąd pytający poddał jednak oba powyższe przepisy traktatowe konstytucyjnej kontroli zakresowej wskazując na to, że wynikające z art. 4 ust 3 zdanie drugie oraz art. 279 TFUE zobowiązanie Rzeczpospolitej, jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie może obejmować ustroju sądów ani ich właściwości, ani też trybu postępowania przed sądami. Rozstrzygnięcie tak określonego problemu wymaga w pierwszym rzędzie ustalenia, czy kwestionowany przez sąd pytający zakres zobowiązania określonego w art. 4 ust. 3 zd. 2 TUE mieści się w kompetencjach przyznanych TSUE, w szczególności, czy nie wykracza poza granice kompetencji przekazanych Unii Europejskiej przez Rzeczpospolitą Polską oraz czy nie narusza zasad subsydiarności i proporcjonalności (art. 5 ust. 1 TUE). Powyższe ustalenia wymagają przeprowadzenia kontroli ultra vires, (łac. dosłownie ponad siły, w języku prawniczym poza kompetencjami) . Kontrola taka w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału nie była bezpośrednio stosowana, ale TK nie wykluczał dopuszczalności takiej kontroli.
Orzekając w dniu 11 maja 2005 r., K 18/04 w sprawie zgodności traktatu akcesyjnego z konstytucją Trybunał Konstytucyjny wyraził między innymi pogląd, że wykładnia prawa wspólnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieścić się w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie na rzecz Wspólnot. Powinna też korelować z zasadą subsydiarności, determinującą działania instytucji wspólnotowo-unijnych. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami wspólnotowo-unijnymi a państwami członkowskimi. W tym samym orzeczeniu TK zauważył, iż państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego (K 18/04, pkt 329).
W orzeczeniu P 37/05 TK zauważył , ze ETS stoi na straży prawa wspólnotowego i przy swych rozstrzygnięciach nie musi brać pod uwagę standardów wynikających z ładu prawnego poszczególnych państw, w tym też miejsca konstytucji w systemie źródeł prawa wewnętrznego państw członkowskich. Inaczej TK, który ma strzec Konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Na tym tle może dojść do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami ETS i TK. Mając na uwadze powyższe, TK stwierdził , że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji Trybunał jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa”, zaś . ETS i TK nie mogą być ustawiane w stosunku do siebie jako sądy konkurujące .W wyroku dotyczącym nowelizacji lizbońskiej Traktatu K 32/09 TK stwierdził , że nie wyklucza w przyszłości kontroli unijnego prawa.
Stanowisko, iż sądy konstytucyjne państw członkowskich właściwe są do dokonywania kontroli ultra vires aktów UE w tym orzeczeń TSUE wyraziło się w orzecznictwie sądów konstytucyjnych m.in. Niemiec, Czech, Danii, Francji, Hiszpanii, Rumunii i Włoch. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny rozwinął zasady stosowania kontroli ultra vires orzeczeń TSUE w szeregu orzeczeniach. W najnowszym, opartym również na doktrynie ultra vires wyroku z 5 maja 2020 r. w sprawie programu zakupu obligacji sektora publicznego zasady te FTK raz jeszcze dokładnie podsumował i wyłożył. Według FTK działaniem ultra vires jest naruszenie zasady kompetencji przekazanych w sposób kwalifikowany (istotny), co ma miejsce wówczas, gdy akt organu Unii wyraźnie (offensichtlich) wykracza poza kompetencje przekazane i gdy waga tego naruszenia jest systemowo znaczna (strukturell bedeutsam). Ma to miejsce wówczas, gdy działanie organów Unii poza obszarem kompetencji powierzonych prowadzi do istotnego strukturalnie wkroczenia w kompetencje państwa członkowskiego. W cytowanym wyżej wyroku z 5 maja 2020 r., w drugiej tezie kierunkowej zawarte zostało wręcz stwierdzenie, że powierzone TSUE zadanie orzecznicze kończy się tam, gdzie wykładnia traktatów jest niezrozumiała, zatem według obiektywnej oceny – arbitralna (objektiv willkuerlich).
Z taką właśnie wypowiedzią orzeczniczą TSUE spotykamy się w środku tymczasowym z 8 kwietnia 2020 r. Pomimo zakorzenionego w tradycji polskiego konstytucjonalizmu standardu niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów, w szczególności regulacji art. 173 i następne Konstytucji, jak również ustaw wydanych na jej podstawie i wprowadzających gwarancję ustrojowe, procesowe i socjalne niezawisłości polskich sędziów, środek tymczasowy nie wyjaśnia dlaczego przewidziane polskim prawem gwarancje niezawisłości : ustrojowe , procesowe i socjalne wymagają uzupełnienia na takim poziomie ogólności i relatywizmu.
W ślad za FTK Trybunał przyjmuje, że kontrola ultra vires powinna być prowadzona powściągliwie i w sposób przyjazny dla norm prawa unijnego. Jest bowiem oczywiste, że rolą i wyłącznym zadaniem TSUE jest zapewnienie jednolitej wykładni prawa europejskiego oraz zagwarantowanie stosowalności tego prawa. Jednakże całkowita rezygnacja przez państwa członkowskie z kontroli ultra vires prowadziłaby zdaniem FTK do pozostawienia organom Unii samodzielnej oceny w jakim zakresie dysponują kompetencjami powierzonymi przez państwa członkowskie oraz do takiego rozwijania unijnego prawa, które stawałoby się tworzeniem nowych norm.
Trybunał w obecnym składzie podziela pogląd, że powierzenie Unii Europejskiej kompetencji do stanowienia norm prawnych obowiązujących bezpośrednio w państwach członkowskich prowadzi do permanentnej sytuacji kolizyjnej. Jest oczywiste, że Unia Europejska dysponuje wyłącznie kompetencjami przyznanymi przez państwa członkowskie działającymi na podstawie swoich konstytucji (ustaw zasadniczych). Stąd też Unia Europejska działa ultra vires, jeżeli narusza granice tych kompetencji przekazanych w Traktatach. Naruszenie takie może mieć nie tylko formę europejskich uchwał, dyrektyw, decyzji, ale także orzeczeń TSUE.
W wyroku dotyczącym Traktatu z Lizbony (sygn. K 32/09) TK zwrócił uwagę, że organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń unijnych z traktatami jest TSUE, a o zgodności z Konstytucją − Trybunał Konstytucyjny, a to z uwagi właśnie na treść art. 8 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa” w odniesieniu do polskiej Konstytucji.
Nie wdając się w ocenę treści postanowienia TSUE Trybunał zmuszony jest w pierwszym rzędzie stwierdzić, że środki tymczasowe orzeczone przez TSUE, wbrew art. 4 ust. 2 TUE i art. 4 ust. 3 zd. 1 TUE oraz art. 5 ust. 1 TUE wkraczają w sposób wyraźny oraz istotny w obszar regulacji konstytucyjnej. Nie ulega wątpliwości, że ustrój i funkcjonowanie polskich sądów oraz tryb postępowania przed polskimi sądami należy do rdzenia ustrojowego Rzeczpospolitej, który nie może być przekazany organizacji międzynarodowej w trybie 90 ust. 1 Konstytucji. Przede wszystkim sprawy te w ogóle nie należę do kompetencji, o których mowa w art. 90 ust 1 Konstytucji.W postanowieniu z 21 kwietnia 2020 r., sygn. Kpt 1/20 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że „ani TUE ani TFUE nie przewidują dla UE żadnych kompetencji w zakresie organizacji, ustroju i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego. Ten obszar spraw pozostaje w wyłącznej, suwerennej kompetencji państwa członkowskiego”.
Uprawnienie do zawieszania polskich ustaw dotyczących sądownictwa wywiódł TSUE z art. 279 TFUE (w sensie formalnym) oraz art. 19 ust. 1 TUE stwierdzając, że w ramach postępowania prejudycjalnego TSUE nie jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego lub praktyki krajowej z prawem Unii Europejskiej, jest wszakże właściwy do udzielania sądowi odsyłającemu wszelkich wskazówek w zakresie wykładani prawa UE umożliwiających temu sądowi wydanie odpowiedniego orzeczenia. Trybunał stwierdza jednak, że takie wskazówki wykładnicze TSUE dla polskich sędziów są uprawnione jedynie w granicach kompetencji przekazanych UE. Ani zawieszanie sądów ani zawieszanie sędziów nie ma bezpośredniego i adekwatnego związku ze wskazówkami co do wykładni unijnego prawa i daleko wykracza nie tylko poza granice kompetencji przekazanych, ale również poza granice zasad proporcjonalności i subsydiarności.
Unia Europejska nie może zastępować państw członkowskich w tworzeniu regulacji dotyczących ustroju sądów oraz ustrojowych, procesowych i socjalnych gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Trybunał Sprawiedliwości nie jest ani jednostką nadrzędną, ani sądem wyższej instancji ponad sądami krajowymi i nie jest uprawniony o podejmowania jakichkolwiek aktów władczych wobec sądów krajowych i sędziów państw członkowskich. Nie z mocy traktatów europejskich, lecz z mocy polskiej Konstytucji, w szczególności art. 9 oraz art. 91 Konstytucji sędziowie polscy stosują także normy prawa Unii Europejskiej, które polska Konstytucja zalicza do źródeł prawa krajowego. Jednak polscy sędziowie i polskie sądy działają na podstawie polskiej Konstytucji oraz w imieniu Rzeczypospolitej, a nie w imieniu Unii Europejskiej. Zgodnie z artykułem 174 Konstytucji sądy wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, co ma istotne znaczenie, gdyż takie wskazanie odwołuje się również do tych przepisów Konstytucji, które definiują Rzeczpospolitą Polską jako dobro wspólne wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) oraz demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Nota bene również Rzeczypospolita Polska zatrudnia sędziów i wypłaca im wynagrodzenie.
Jeżeli celem środka tymczasowego TSUE orzeczonego postanowieniem z 8 kwietnia 2020 C-791/19 R jest zapewnienie swobodnego kierowania przez polskie sądy zapytań w trybie prejudycjalnym, to dla zapewnienia tego celu zawieszanie ID SN nie jest ani konieczne ani współmierne. Widać to wyraźnie na tle sprawy, leżącej u podstaw postanowienia pytającego sądu, w której chodzi o pociągniecie sędziego do odpowiedzialności karnej za czyn penalizowany w polskim kodeksie karnym w części szczegółowej dotyczącej przestępstw w komunikacji. Nie ma wszak żadnych zrozumiałych powodów aby w takiej sprawie zawieszać ID SN , ani też zaprzestać kierowania podobnych spraw do tej izby.
Na tle sprawy, w której ID SN zadał pytanie naruszenie przez TSUE zasady subsydiarności polega zatem na niekoniecznej i nieproporcjonalnej regulacji w obszarze ustroju polskiego sądownictwa (tiret pierwsze środka tymczasowego) zaś in concreto sprowadza się do odsunięcia od orzekania konkretnych sędziów, w konkretnych sprawach (tiret drugie) co nie tylko przeczy rudymentom subsydiarności, lecz samo w sobie godzi w zasadę sędziowskiej niezawisłości, którą to zasadę ma w założeniu chronić.
Niezgodność orzekania przez TSUE w takim zakresie z art. 2 Konstytucji polega na tym, że stosowanie w Rzeczypospolitej Polskiej środków odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania organów władzy sądowniczej, jakie orzeczono środkiem tymczasowym TSUE z 8 kwietnia 2020 r. C-791/19 R wprowadza stan niepewności, co do kompetencji sądów oraz uprawnień i pozycji sędziów. Tymczasem z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika, że obywatele Rzeczpospolitej mają prawo wiedzieć bez wcześniejszych orzeczeń sadowych, ani lektury orzeczeń TSUE kto jest sędzią, a kto nim nie jest. Zasada określoności prawa wymaga w tej dziedzinie precyzji , a nie ogólników.
Wobec wyraźnego przekroczenia granic zasady przekazania (art. 5 ust 1 zdanie pierwsze TUE oraz istotnego naruszenia zasad subsydiarności i proporcjonalności (art. 5 ust. 1 zdanie drugie TUE) w przedmiocie ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami wywodzenie z art. 4 ust. 3 zdanie drugie TUE w zw. z art. 279 TFUE zobowiązania do wykonania środków tymczasowych takich, jak orzeczone postanowieniem z 8 kwietnia 2020 r. C-791/19 R jest niezgodne z art. 7 Konstytucji, który wymaga, aby organ publiczny działał na podstawie oraz w oparciu o przepisy prawa.
Niezgodność przedmiotu kontroli z art. 8 ust. 1 Konstytucji wynika z tego, że tworzenie wobec Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązań odnoszących się do ustroju i właściwości polskich sądów koliduje z normami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju sądów oraz niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Kolizja ta polega na tym, że zobowiązania tworzone przez TSUE odnoszące się do ustroju, właściwości i trybu postępowania przed polskimi sądami wkraczają w obszar regulacji konstytucyjnej, sytuując się w ten sposób ponad Konstytucją.
Natomiast niezgodność z art. 90 ust 1 w związku z art. 4 ust 1 Konstytucji wynika z orzekania przez TSUE w obszarze ustroju i właściwości władz sądowniczych, a więc w dziedzinach, jakich Rzeczpospolita Polska UE nie przekazała i przekazać nie może. Żadnemu narodowi nie można narzucać reguł w jaki będzie organizował własne państwo. Zasada zwierzchności Narodu wyklucza bowiem jakąkolwiek możliwość poddania podstawowych norm składających się na tożsamość konstytucyjną decyzjom i rozstrzygnięciom takich władz, których obywatele polscy nie wybierają i których nie kontrolują.
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji niniejsze orzeczenie, stwierdzające hierarchiczną niezgodność zakresową zakwestionowanej normy z Konstytucją, jest ostateczne i ma moc powszechnie obowiązującą. Orzeczenie o niekonstytucyjności aktu normatywnego Unii Europejskiej nie pozbawia tego aktu wprost mocy obowiązującej (bo takiej decyzji nie może podjąć żadne państwo członkowskie), a tylko wyklucza stosowalność tego aktu przed organami krajowymi.
Trybunał w pełni docenia miejsce i rolę TSUE jako instytucji wyłącznie uprawnionej do orzekania w sprawie wykładni prawa Unii Europejskiej wszelako w ramach kompetencji przekazanych oraz zasad subsydiarności i proporcjonalności. Jeżeli jednak chodzi o Konstytucje Rzeczpospolitej Polskiej oraz kompetencje nieprzekazane UE przez Rzeczpospolitą na podstawie Konstytucji Trybunał oczekuje wzajemności (mutual respect) gdy idzie o rolę i miejsce Trybunału Konstytucyjnego jako wyłącznie uprawnionego sądu do orzekania w przedmiocie zgodności wszystkich norm prawa obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej z Konstytucją RP.
Przyjazna dla prawa europejskiego wykładania Konstytucji stała się w Rzeczpospolitej Polskiej utrwaloną zasadą i praktyką, ma ona jednak swoje granice tam, gdzie naruszana jest polska tożsamość konstytucyjna. Przy najlepszej woli proeuropejskiej wykładni Konstytucji nie da się wyinterpretować uprawnień TSUE do zawieszania polskich ustaw dotyczących ustroju i właściwości polskich sądów, w szczególności niezawisłości polskich sędziów. Jako wyjątek od zasady niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej przekazywanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Stanisław Piotrowicz – przewodniczący, sędzia TK Bartłomiej Sochański – sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, sędzia TK Justyn Piskorski, sędzia TK Jakub Stelina.