Zróżnicowanie prawa do świadczenia przedemerytalnego w zależności od tego, czy okresy uprawniające do tego świadczenia są przerywane bądź nieprzerwane SK 109/20
13 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej na posiedzeniu niejawnym, ogłosił wyrok w przedmiocie przepisu regulującego sposób obliczania okresów składkowych i nieskładkowych.
Trybunał orzekł, że § 31 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno rentowe (Dz. U. Nr 237, poz. 1412) jest niezgodny z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu o dwanaście miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
ROZPATRYWANE ZAGADNIENIE PRAWNE
Niniejsza sprawa dotyczyła przyjętej w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 października 2011 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno rentowe (Dz. U. Nr 237, poz. 1412; dalej: rozporządzenie z 2011 r.) metody obliczania okresów składkowych i nieskładkowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
PRZEDMIOT KONTROLI
Przedmiotem zaskarżenia uczyniono § 31 rozporządzenia z 2011 r. w brzmieniu:
„Przy obliczaniu okresu składkowego i nieskładkowego dodaje się, osobno dla każdego z tych okresów, poszczególne lata, miesiące i dni. Okresy niepełnych miesięcy oblicza się w dniach. Sumę dni zamienia się na miesiące, przyjmując za miesiąc 30 dni kalendarzowych; sumę miesięcy zamienia się na lata, przyjmując pełne 12 miesięcy za jeden rok. Jeżeli w zaświadczeniu stwierdzającym okresy zatrudnienia są podane dniówki robocze, a nie okresy zatrudnienia, sumę dni zamienia się na miesiące, przyjmując za miesiąc 22 dni robocze, a za okresy przed dniem 1 stycznia 1981 r. – 25 dni roboczych”.
OCENA ZGODNOŚCI ZASKARŻONEJ REGULACJI Z KONSTYTUCJĄ
Na gruncie art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm., którego treść dosłownie powtarza art. 68 obowiązującej ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), w orzecznictwie (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52) oraz literaturze (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 139-143) wyjaśniono, iż Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania jest uprawniony do kontroli konstytucyjności badanego aktu normatywnego (przepisu) w aspekcie proceduralnym lub kompetencyjnym, nawet jeżeli treść zarzutu podmiotu inicjującego postępowanie ogranicza się do niekonstytucyjności materialnej.
Rozporządzenie z 2011 r. zostało wydane na podstawie dwóch przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm.; dalej: ustawa emerytalno-rentowa), a mianowicie: art. 116 ust. 5 oraz art. 128a (dodanego z dniem 1 maja 2011 r. przez art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, Dz. U. Nr 75, poz. 398, ze zm.).
Wskazane przepisy ustawy emerytalno-rentowej mają następujące brzmienie:
– art. 116 ust. 5:
„Do wniosku w sprawie przyznania świadczeń powinny być dołączone dowody uzasadniające prawo do świadczeń i ich wysokości, określone w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego”;
– art. 128a:
„Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:
1) zakres obowiązków informacyjnych organów rentowych,
2) warunki i tryb wszczęcia postępowania w sprawach świadczeń,
3) sposób ustalania daty zgłoszenia wniosku o świadczenie lub o ustalenie jego wysokości, jeżeli wniosek nie został złożony w organie rentowym,
4) rodzaje dowodów uzasadniających prawo do świadczeń lub ich wysokość, w przypadku gdy konto ubezpieczonego nie zawiera tych danych,
5) zakres danych, które mogą być udowodnione w drodze zeznań świadków lub oświadczeń ubezpieczonych, wraz ze wskazaniem formy tych zeznań lub oświadczeń,
6) sposób obliczania świadczeń i okresów uwzględnianych przy ustalaniu świadczeń,
7) elementy, jakie powinna zawierać decyzja organu rentowego oraz jej uzasadnienie, a także zakres informacji, które powinny być zawarte w pouczeniu do tej decyzji,
8) formę prowadzenia akt sprawy i ich przechowywania oraz okres przechowywania akt sprawy prowadzonych w formie elektronicznej,
9) tryb postępowania oraz rodzaje dowodów niezbędnych do przyznania przez Prezesa Zakładu świadczeń w drodze wyjątku
– uwzględniając konieczność zapewnienia sprawnego i terminowego ustalania prawa i wysokości świadczeń przewidzianych w ustawie”.
Podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności § 31 rozporządzenia z 2011 r. ma art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej, który stanowi, co następuje:
„Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”.
Istotę tego przepisu objaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku pełnego składu z 25 września 2019 r. o sygn. SK 31/16 (OTK ZU A/2019, poz. 53), w którym wskazał:
„Z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby – z jednej strony – uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej zaś – możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (…). Niemniej jednak, określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca zwykły nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość (…). Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą regulacyjną. O ile bowiem w odniesieniu do praw i wolności wyraźnie wymienionych w art. 81 Konstytucji ustalenie zawartości i treści poszczególnych praw jest pozostawione swobodzie ustawodawcy, o tyle w przypadku drugiej kategorii, treść praw w ich zasadniczych elementach oraz ich granice są bezpośrednio kształtowane przez normę konstytucyjną, choćby konkretyzacja czy sposób realizacji tych gwarancji uzależnione zostały od regulacji ustawowych (…).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie zabezpieczenia społecznego ujęto w art. 67 Konstytucji w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter (…). Do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego należy zaś z całą pewnością ochrona obywateli w razie wystąpienia określonego ryzyka ubezpieczeniowego, powodującego całkowitą lub częściową utratę możliwości samodzielnego utrzymania się albo polegającego na osiągnięciu określonego wieku emerytalnego (…)”.
Z kolei w wyroku z 7 września 2004 r. o sygn. SK 30/03 Trybunał zwrócił uwagę na to, że „prawo do zabezpieczenia społecznego zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie (…). Niespełnienie ustawowych wymogów dotyczących ubezpieczenia wyklucza skorzystanie ze świadczeń”.
Trybunał zwracał już wielokrotnie uwagę, że rozporządzenie, które samodzielnie kreuje przedmiot regulacji, traci związek z ustawą, wkraczając w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy. Niedopuszczalne jest wydawanie rozporządzeń, które samodzielnie regulowałyby zagadnienia, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań bądź wskazówek (por. m.in. wyroki TK z: 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3; 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43; 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19, OTK ZU A/2020, poz. 13 oraz 20 grudnia 2022 r., sygn. SK 78/21, OTK ZU A/2023, poz. 20). Tym bardziej niedopuszczalne jest regulowanie w rozporządzeniu materii (niezależnie od tego, czy jest to wyłącznie samodzielna inicjatywa organu wydającego, czy też bazowanie na delegacji ustawowej), które z woli ustrojodawcy objęte mają być regulacją ustawową. Rozporządzenie w tym zakresie przestaje być aktem wykonawczym do ustawy, a staje się aktem o charakterze samoistnym. Nie służy bowiem wykonaniu ustawy, ale samodzielnie reguluje materie, co do których brak jakichkolwiek dyrektyw w ustawie, a także wykracza przeciwko przepisowi Konstytucji, który zastrzega daną materię uregulowaniu wyłącznie na poziomie ustawodawczym. Wydawanie rozporządzenia w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w ustawie szczegółowego upoważnienia oznacza, że zadaniem rozporządzenia jest wyłącznie konkretyzacja norm ustawowych. Natomiast nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie dotyczy zwłaszcza materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli (por. np. wyrok TK z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32).
W świetle powyższych uwag treść § 31 rozporządzenia z 2011 r. oraz art. 128a (a w szczególności jego punktu 6) ustawy emerytalno-rentowej wskazuje ewidentnie na naruszenie przez prawodawcę art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. W ślad za wyrokiem z 7 września 2004 r. o sygn. SK 30/03 w wyroku z 13 lutego 2007 r. o sygn. K 46/05 (OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 10) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji „nie pozostawia wątpliwości co do intencji ustrojodawcy, by sprawy zakresu i formy realizacji tego prawa konstytucyjnego pozostawić ustawodawcy”. Tym samym niezgodność § 31 rozporządzenia z 2011 r. z Konstytucją polega na tym, że prawodawca sposób obliczania okresów uwzględnianych przy ustalaniu świadczeń (a więc elementów konstrukcyjnych, od spełnienia których zależy przyznanie świadczenia określonego w ustawie) uregulował nie – jak powinien był – w ustawie, a w akcie rangi podustawowej; do tego jeszcze na podstawie upoważnienia stricte blankietowego, z którego nie da się zrekonstruować wytycznych co do metody obliczania odnośnych okresów. Podustawowe akty prawne mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustaw, przy równoczesnym zachowaniu warunków i wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Mogą zatem zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające tylko to, co uregulowane zostało w ustawie i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji danej instytucji (in casu: sposobu obliczania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do przyznania odnośnego świadczenia).
W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdził, że § 31 rozporządzenia z 2011 r. jest niezgodny z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy.
UMORZENIE POSTĘPOWANIA W POZOSTAŁYM ZAKRESIE
Orzeczona niezgodność § 31 rozporządzenia z 2011 r. z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji przekładała się na zbędność orzekania odnośnie do badania zgodności kwestionowanej regulacji z pozostałymi wzorcami kontroli. Tym samym niniejsze postępowanie – w zakresie badania zgodności kwestionowanego przepisu z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – podlega umorzeniu.
SKUTEK WYROKU
Skutkiem wyroku Trybunału jest utrata mocy obowiązującej § 31 rozporządzenia z 2011 r. (w całości). Ze względu jednak na to, że Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z wolą ustrojodawcy – pełni rolę sądu prawa i nie ma kompetencji prawotwórczych, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za celowe odroczyć termin utraty mocy obowiązującej wskazanego przepisu, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, aby nie doprowadzić do powstania luki w prawie. Dwunastomiesięczny, maksymalny okres odroczenia jest – w przekonaniu Trybunału – dostatecznie długi dla Sejmu oraz ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, aby dokonali oni stosownych zmian w prawie, które będą uwzględniać niniejszy wyrok, jak też relewantne standardy wynikające z Konstytucji.
UWAGA KOŃCOWA
Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie rozstrzygał o metodzie (sposobie) obliczania okresów składkowych i nieskładkowych, a jedynie o tym, że materia ta – jako immanentnie związana z formami i zakresem zabezpieczenia społecznego, będących w wyłącznej kompetencji ustawodawcy – nie może być regulowana w akcie normatywnym rangi podustawowej. Trybunał jednocześnie nie przesądził, jaka metoda obliczania okresów jest optymalna; niemniej jednak ustawodawca powinien mieć na uwadze zasadę równości i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) przy konstruowaniu stosownych przepisów.
Skład orzekający Trybunału: sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, sędzia TK Michał Warciński.