Procedura pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP K 23/23
11 stycznia 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Grupy posłów na Sejm dotyczący procedury pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej Prezesa NBP.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu w zakresie, w jakim umożliwia zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o pociągnięciu Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 13 ust. 1a ustawy powołanej w punkcie 1 w części, w jakiej odsyła do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.
3. Art. 13 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1, wskutek pominięcia odesłania do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne do wyroku złożyli: sędzia TK Bartłomiej Sochański i sędzia TK Rafał Wojciechowski.
PROBLEM KONSTYTUCYJNY
Podstawowym problemem konstytucyjnym w niniejszej sprawie była ocena zgodności z Konstytucją regulacji ustawowej umożliwiającej automatyczne zawieszenie w czynnościach Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu uchwałą Sejmu podjętą jedynie bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
PRZEDMIOT KONTROLI
Ostatecznie, przedmiotem kontroli była norma prawna skutkująca zawieszeniem Prezesa NBP wskutek podjęcia przez Sejm, bezwzględną większością głosów przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, uchwały o jego pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jak też dwa przepisy, dodane do niej przez ten sam przepis ustawy nowelizującej z 2001 r, przewidujące większość bezwzględną przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu podmiotów w nim wskazanych (art. 13 ust. 1a ustawy) oraz drugi – przewidujący większość trzech piątych ustawowego składu dla podjęcia uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu wskazanych w nim organów (art. 13 ust. 1b ustawy).
WZORCE KONTROLI
Z art. 227 ust. 1 Konstytucji wynika zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej. Zdaniem Trybunału, niezależność NBP jest implicite gwarantowana przez ten przepis (podobnie orzeczono w wyroku TK z 22 września 2006 r., sygn. U 4/06). Jest ona niezbędną gwarancją umożliwiającą realizację podstawowych zadań NBP wskazanych w tym przepisie: emisji pieniądza na zasadzie wyłączności, ustalania i realizowania polityki pieniężnej oraz ochrony wartość polskiego pieniądza, m.in. w trakcie wypełniania dwóch pierwszych kompetencji (zob. wyrok TK z 24 listopada 2003 r., sygn. K 26/03). „Specyficzna pozycja ustrojowa NBP jako centralnego banku państwa polega z jednej strony na niezależności wobec organów państwowych, z drugiej zaś na «apolityczności» tego banku” (wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99).
Zgodnie z art. 227 ust. 2 Konstytucji, Prezes NBP jest jednym z organów banku. Ochronie tej zasady służy sposób wyboru Prezesa NBP, wymagający współpracy między Prezydentem a Sejmem a także zasadnicza nieusuwalność organów NBP, czyli Prezesa i Rady Polityki Pieniężnej. Zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej obejmuje przede wszystkim wymóg zapewnienia niezależności Prezesa NBP, odgrywającego fundamentalną rolę w sprawnej realizacji konstytucyjnych kompetencji NBP. „Określenie kompetencji NBP, jego pozycji oraz zasad współdziałania z właściwymi organami państwa w Konstytucji i ustawie o NBP, jak również pozycji Prezesa NBP (por. zwłaszcza przesłanki odwołania z funkcji), wskazuje na przyjętą przez ustrojodawcę i w konsekwencji – ustawodawcę konstrukcję gwarantującą niezależność NBP niezbędną dla prawidłowej realizacji jego zadań” (wyrok TK o sygn. U 4/06). Z kolei kadencyjność Prezesa NBP, jego wybór przez Sejm na wniosek Prezydenta, na 6 lat, stanowi dodatkową ochronę przed usunięciem ze stanowiska, dodatkowo gwarantującą niezależność NBP przed ingerencją większości rządowej w Sejmie. Dlatego w kontekście sprawy rozpoznanej niniejszym wyrokiem TK art. 227 ust. 1 Konstytucji należy postrzegać w związku z art. 227 ust. 2 i art. 227 ust. 3 Konstytucji, gdyż dotyczy ona określonego obszaru statusu prawnego Prezesa NBP sprawującego urząd przez okres kadencji chronionej konstytucyjnie.
W świetle art. 198 Konstytucji, zasada niezależności NBP i Prezesa NBP od innych organów władzy państwowej, w tym zasada kadencyjności jego urzędu, nie może wykluczyć postawienia Prezesa NBP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Nie sposób jednak pogodzić z nią regulacji ustawowej przewidującej jego pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu większością niższą niż większość kwalifikowana przewidziana dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej oraz zawieszenie Prezesa NBP w czynnościach tożsamą większością. Wynika to zwłaszcza z treści art. 227 ust. 3 Konstytucji, przewidującego zasadę kadencyjności tego urzędu, która implikuje konstytucyjną ochronę Prezesa NBP w stopniu wyższym niż przewidziana dla członka Rady Ministrów. Prezesa NBP chroni bowiem przede wszystkim, wsparta zasadą kadencyjności jego urzędu, zasada niezależności NBP od innych organów władzy publicznej, dlatego że „Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza” (art. 227 ust. 1 zdanie trzecie Konstytucji).
Wykładnia systemowa art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji wyklucza zatem pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu oraz zawieszenie w czynnościach Prezesa NBP wskutek jego pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej większością niższą niż większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.
OCENA KONSTYTUYCJNOŚCI BADANYCH PRZEPISÓW
Trybunał stwierdził, że wszystkie trzy powiązane ze sobą części przedmiotu kontroli naruszają art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Z zasady niezależności Narodowego Banku Polskiego i ochrony statusu jego Prezesa, gwarantowanej zasadą kadencyjności jego urzędu, wynika obowiązek ustanowienia regulacji ustawowej, która będzie przewidywała w przypadku uchwały Sejmu o pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większość kwalifikowaną. Rodzaje większości kwalifikowanej w Sejmie znane Konstytucji to większość dwóch trzecich ustawowej liczby posłów, większość dwóch trzecich przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, większość trzech piątych ustawowej liczby posłów i większość trzech piątych przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Ochrona wartości polskiego pieniądza, jako podstawowe zadanie NBP, oraz zasada kadencyjności urzędu Prezesa NBP, jako gwarancja skutecznej realizacji tego celu, skutkują wynikającą z Konstytucji koniecznością wprowadzenia ustawowej regulacji przewidującej, w przypadku przyznania tej kompetencji Sejmowi, pociągnięcie Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu większością co najmniej równą tej, która jest niezbędna dla pociągnięcia członka Rady Ministrów do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Jest to zatem większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.
Ustawa o TS przewiduje taką większość kwalifikowaną w art. 13 ust. 1b, który został wprowadzony do ustawy, jednym przepisem nowelizującym, wraz z treścią art. 13 ust. 1a ustawy, ustanawiającym większość bezwzględną przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o pociągnięciu Prezesa NBP do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Trybunał stwierdza, że wskutek wejścia w życie wskazanego przepisu ustawy nowelizującej, art. 13 ust. 1a ustawy i art. 13 ust. 1b ustawy oraz norma rekonstruowana z art. 11 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 13 ust. 1a ustawy naruszają art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji. Pomijając odesłanie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli nie wskazując Prezesa NBP, w art. 13 ust. 1b ustawy, przewidującym wymóg większości trzech piątych ustawowej liczby posłów dla podjęcia uchwały o postawieniu podmiotów wskazanych w tym artykule, prawodawca dokonał pominięcia prawodawczego sprzecznego z art. 227 ust. 1 w związku z art. 227 ust. 2 w związku z art. 227 ust. 3 Konstytucji.
Wszystkie trzy części przedmiotu kontroli pozostają ze sobą w nierozwiązywalnym związku, wynikającym także jednoznacznie z argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, dlatego Trybunał dokonał powyżej ich łącznej oceny, skutkującej stwierdzeniem niekonstytucyjności wszystkich trzech części zrekonstruowanego przedmiotu kontroli.
SKUTEK WYROKU
Ponieważ wyrok dotyczy przepisów ustawy przyznającej Sejmowi określone kompetencje, do realizacji wyroku zobowiązany jest Sejm, który nie może postępować w sposób niweczący treść i sens orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i to zarówno realizując funkcję prawodawczą jak i wykonując inne kompetencje powierzone przez Konstytucję i ustawy.
Zasada powszechnego obowiązywania każdego orzeczenia TK, skutkuje wynikającym z art. 190 ust. 1 Konstytucji zakazem stosowania normy prawnej uznanej przez TK za naruszającą konstytucyjny wzorzec kontroli, nawet jeśli wyrok nie skutkuje pełną i literalną derogacją przepisu, stanowiącego, zdaniem Trybunału, jeden z substratów niezbędnych do jej rekonstrukcji. Podobnie, na gruncie Konstytucji, stosowanie przez Sejm przepisu ustawy dotkniętego sprzecznym z Konstytucją pominięciem prawodawczym, nie tylko w trakcie realizacji funkcji ustawodawczej, prowadzi do naruszenia Konstytucji, podważając w tym obszarze jej najwyższą moc prawną. Dlatego Sejm jest zobowiązany konstytucyjnie do powstrzymania się przed rozpatrzeniem każdorazowo złożonego wstępnego wniosku o pociągnięcie Prezesa Narodowego Banku Polskiego do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, do czasu wykonania niniejszego wyroku w drodze ustawy.
Na prawodawcy spoczywa również obowiązek dostosowania stanu prawnego do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prawodawca jest zobowiązany do korekty odesłań zawartych we wskazanych przepisach ustawy.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, sędzia TK Krystyna Pawłowicz - sprawozdawca, sędzia TK Bartłomiej Sochański, sędzia TK Bogdan Święczkowski, sędzia TK Rafał Wojciechowski.
Zdanie odrębne: sędzia TK Bartłomiej Sochański, sędzia TK Rafał Wojciechowski. Obaj sędziowie TK akceptują pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku TK. Ich wątpliwości dotyczą pkt. 3 sentencji wyroku TK.