Stosowanie sankcji nieważności w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej przez strony z naruszeniem ustawowego obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra – obszar portu morskiego SK 123/20
17 kwietnia 2024 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie wydane w sprawie skargi konstytucyjnej W. K. dotyczącej stosowania sankcji nieważności w odniesieniu do czynności prawnej dokonanej przez strony z naruszeniem ustawowego obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra – obszar portu morskiego.
Trybunał orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 281, poz. 2782, ze zm.) i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1954), jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
PRZEDMIOT KONTROLI
W niniejszej sprawie Trybunał badał konstytucyjność art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm.; dalej: u.p.p.m.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 281, poz. 2782, ze zm.; dalej: ustawa z 2004 r.) i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1954; dalej: ustawa z 2016 r.). Przepis ten miał wówczas następujące brzmienie:
„Zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, wymaga:
1) przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste, (…)
– nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich”.
ZAGADNIENIE PRAWNE
W niniejszej sprawie skarżący przedstawił problem ingerencji ustawy w swobodę umów dotyczących przenoszenia praw majątkowych. Ingerencja ta polegać ma na zróżnicowaniu sytuacji prawnej spadkobiercy nieruchomości położonej na obszarach portu w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179, ze zm.; dalej: u.p.p.m.) z sytuacją prawną nabywcy spadku w rozumieniu art. 1054, art. 1055 i art. 1057 k.c. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: k.c.).
STAN FAKTYCZNY
W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej matka skarżącego nabyła w ramach umowy sprzedaży zawartej z osobą trzecią udział tej osoby w spadku, który obejmował prawa majątkowe do nieruchomości położonej na obszarze portu morskiego. Umowa ta została dokonana bez zgody właściwego ministra (kontrahenci nawet o nią nie wystąpili). Po dokonaniu czynności przeniesienia własności i użytkowania wieczystego, które zostały uwzględnione przez sąd wieczystoksięgowy przez dokonanie stosownych wpisów w księdze wieczystej, reprezentujący Skarb Państwa starosta wystąpił do sądu powszechnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Prawomocnym wyrokiem sąd uwzględnił powództwo.
OCENA ZGODNOŚCI ZASKARŻONEJ REGULACJI Z KONSTYTUCJĄ
W pierwszej kolejności Trybunał przypomniał, że ujęcie prawa własności w obowiązującej Konstytucji było już przedmiotem wielu rozwiniętych wypowiedzi orzecznictwa sądowokonstytucyjnego (zob. w szczególności wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 25; 11 maja 1999 r., K 13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 74 oraz 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 78, a także wyrok pełnego składu TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny na podstawie tez sformułowanych we wskazanych wyżej orzeczeniach przyjął, że:
– po pierwsze – gwarancje wskazane w art. 64 Konstytucji należy konstruować na tle ogólnych zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności na tle art. 20 i art. 21, które zaliczają własność prywatną do podstawowych zasad ustrojowych państwa. W świetle tych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności i innych praw majątkowych jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno art. 64 Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym;
– po drugie – ochrona z art. 64 Konstytucji nie może być jednak traktowana jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym, także ochrona własności i innych praw majątkowych nie może mieć charakteru absolutnego. Ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności i innych praw majątkowych „nie sprowadza się więc do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane”;
– po trzecie – art. 64 ust. 3 Konstytucji (niepowołanemu w niniejszej sprawie jako wzorce kontroli) trzeba przypisywać szczególną rolę w interpretacji prawa własności (i granic jego ochrony), bo – w odróżnieniu od art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, przepis ten odnosi się tylko do prawa własności, a więc nie obejmuje swoim zakresem innych praw majątkowych. Artykuł 64 ust. 3 pełni podwójną rolę, gdyż – z jednej strony – stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności, a z drugiej – zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia prawa własności z pewnością stanowić mogą formalne jak też materialne kryterium dla kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń;
– po czwarte – dopuszczalność ograniczeń prawa własności i innych praw majątkowych, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).
Trybunał Konstytucyjny uważa, że określenie „istoty” prawa własności i innych praw majątkowych (praw rzeczowych) musi nawiązywać do podstawowych składników tych praw, tak jak ukształtowały się one w historii ich rozwoju. Obejmują one w szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności (posiadania) oraz pobierania pożytków. Możliwości te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w szczególności w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności lub innego prawa majątkowego przybierze taki rozmiar, że – niwecząc podstawowe składniki tegoż prawa – wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść („istota”) prawa własności lub innego prawa majątkowego, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne. Ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności lub inne prawo majątkowe musi być przy tym dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została „istota” prawa konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń (por.: uchwałę pełnego składu TK z 2 marca 1994 r., sygn. W 3/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 17; wyrok pełnego składu TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98).
Trybunał stwierdził, że na tle tych ustaleń ogólnych można było dokonać analizy rozwiązań przyjętych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. Chodziło tu mianowicie o ustalenie, czy wprowadzone ograniczenie dotyczyło podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiło realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. (w brzmieniu nadanym przez ustawę z 2004 r.) wymagał zgody ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, odnośnie do przeniesienia własności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich.
Bez wątpienia przepis ten wprowadzał ograniczenie w dysponowaniu prawem rzeczowym wobec osób trzecich. Niemniej jednak Trybunał zwrócił w tym miejscu uwagę na dwie zasadnicze okoliczności, których nie można pomijać. Po pierwsze bowiem – porty i przystanie morskie należą do tzw. infrastruktury krytycznej, odnośnie do której utrzymanie bezpieczeństwa leży w gestii Państwa na zasadzie art. 5 Konstytucji. Nie budzi zatem wątpliwości kontrola przez Państwo czynności cywilnoprawnych co do nieruchomości, które wykraczają poza sferę „zwykłego” dziedziczenia, tj. przenoszenie prawa własności czy innego prawa rzeczowego (in casu: użytkowania wieczystego) inter vivos per contractu. Po drugie zaś – w okresie, gdy doszło do zawarcia umów cywilnoprawnych, które legły u podstaw wydania orzeczeń sądowych w związku z którymi wystąpiono ze skargą konstytucyjną, wyrażenie przez ministra właściwego zgody albo jej odmowa nie odbywały się w tzw. próżni prawnej, gdyż w art. 3 u.p.p.m. zawarta została stosowna procedura administracyjna. Wedle tejże procedury:
– wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.p.m., następowało na wniosek podmiotu, który zamierzał rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa (ust. 2);
– wniosek, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.p.m., powinien był określać: podmiot, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością; przedmiot umowy, w sposób umożliwiający identyfikację nieruchomości; uzasadnienie zamierzonej czynności prawnej, w tym informację dotyczącą dotychczasowego i przewidywanego sposobu zagospodarowania nieruchomości (ust. 3);
– do wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 u.p.p.m., dołączało się: umowę przedwstępną; dokumenty potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości; opinię podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu umowy, o której mowa w art. 3 ust. 4 pkt 1 u.p.p.m., w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską; opinię właściwego dyrektora urzędu morskiego; inne dokumenty potwierdzające dane i informacje wynikające z wniosku (ust. 4);
– w przypadku umów o oddanie w użytkowanie, dzierżawę, najem albo na podstawie innej umowy uprawniającej do korzystania lub pobierania pożytków przez okres powyżej 10 lat dołączona do wniosku umowa przedwstępna powinna była określać w szczególności zasady rozliczeń nakładów poniesionych na nieruchomość oraz warunki rozwiązania przyrzeczonej umowy przed upływem terminu, na który zostanie zawarta (ust. 5);
– odmowa udzielenia zgody, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.p.p.m., mogła nastąpić ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ze względu na inny ważny interes publiczny (ust. 6).
Co również istotne, decyzja ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa (podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej) nie miała charakteru uznania administracyjnego, a wręcz przeciwnie – w razie rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawcy opierać się musiała wyłącznie na katalogu przesłanek zawartym w art. 3 ust. 6 u.p.p.m. Decyzja odmowna podlegała również na zasadach ogólnych dwuinstancyjnej kontroli sprawowanej kolejno przez wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
Analogiczne rozwiązania prawne obowiązują także w obecnym stanie prawnym (por. art. 3 u.p.p.m. w brzmieniu wynikającym z ustawy z 2016 r., ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19, Dz. U. poz. 1086, ze zm., oraz ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 261).
W świetle powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał, że z żadnego z powołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji składających się na wzorzec kontroli w niniejszej sprawie (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1) nie można wywieść nakazu identycznego ukształtowania przesłanek nabywania prawa własności w ramach odmiennych instytucji prawa cywilnego. Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji nie wyklucza zróżnicowań o charakterze przedmiotowym, związanych z odmiennością sytuacji faktycznych lub prawnych podmiotów (w odniesieniu do ochrony praw majątkowych tego samego typu, ale różnej wartości, dopuszczalnym kryterium zróżnicowania może być sama wartość prawa majątkowego). Zakaz przedmiotowego różnicowania sytuacji nabywców praw majątkowych nie wynika także z art. 21 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że ochrona własności i dziedziczenia należą do zasad ustrojowych, jak też nie znajduje umocowania w art. 64 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika ogólne prawo do własności, innych praw majątkowych oraz dziedziczenia. Możliwość zróżnicowania treści poszczególnych praw oraz zasad rządzących ich wykonywaniem i rozporządzeniem nimi należy do typowych elementów systemu prawa, w którym poszczególne instytucje służą zaspokojeniu różnych potrzeb społecznych.
W sytuacji tzw. kolizji wartości, choć Konstytucja wprowadza nakaz ochrony własności indywidualnej i innych praw majątkowych, nie znaczy to, że wszelkie ograniczenia ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. W szczególnych, wyjątkowych okolicznościach może dojść do kolizji prawa ochrony własności i innych praw majątkowych z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa chronionego przez art. 64 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji. Ograniczenia takie są jednak dopuszczalne jedynie w niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konsty¬tucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. W sytuacji zaś dotyczącej obszarów immanentnie związanych z tzw. infrastrukturą krytyczną brak jakichkolwiek instrumentów prawnych, które umożliwiałyby Państwu kontrolę nad podmiotami, które zamierzają nabyć własność albo inne prawo rzeczowe odnośnej nieruchomości, stanowiłby naruszenie innej wartości konstytucyjnej, której Rzeczpospolita Polska ma chronić, tj. bezpieczeństwa obywateli.
Wziąwszy pod uwagę powyższe argumenty, Trybunał stwierdził, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z 2004 r. i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z 2016 r., jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji.
Niezależnie od powyższego Trybunał uznał zarzuty skarżącego odnośnie do naruszenia przez zaskarżone przepisy konstytucyjnego prawa ochrony dziedziczenia za bezzasadne. Podkreślić bowiem należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawa majątkowe, które nabyła skarżąca, nie pochodziły ze spadkobrania (które wyłączone jest spod reżimu u.p.p.m.), ale czynności prawnej inter vivos – umowy nabycia przez matkę skarżącego od osoby trzeciej praw majątkowych wynikających z udziału spadkowego tej ostatniej (która już wymagała zgody właściwego ministra w trybie u.p.p.m.). Czym innym jest bowiem nabycie spadku (czy przez skarżącego, czy przez jego matkę), gdyż jest to zdarzenie związane ze śmiercią spadkodawcy i wstąpieniem w jego miejsce spadkobierców (z testamentu albo z ustawy), a czym innym jest zbycie udziału spadkowego (przez osobę trzecią na rzecz np. matki skarżącego), gdyż jest to zdarzenie związane z wolą stron odnośnej czynności prawnej. I w tym ostatnim przypadku ustawodawca wobec nieruchomości położonych w granicach portów i przystani morskich postanowił o wprowadzeniu pewnej reglamentacji, tj. konieczności uzyskania zgody właściwego ministra dla ważności danej czynności prawnej.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Piotr Pszczółkowski - przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki - sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, sędzia TK Krystyna Pawłowicz, sędzia TK Bogdan Święczkowski.