Gospodarka odpadami; nieterminowe złożenie sprawozdania o odpadach; kary administracyjne. P 26/11
Kumulacja represyjnych cech kary pieniężnej za nieterminowe przedstawienie zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach jest niezgodna z konstytucją. Przekazanie wymierzania tej kary z dotychczasowego trybu postępowania w sprawach o wykroczenia do trybu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego nie narusza konstytucji.
15 października 2013 r. o godz. 13.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dotyczące gospodarki odpadami (nieterminowe złożenie sprawozdania o odpadach).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że
- Art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 konstytucji.
- Art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powyższej ustawy jest zgodny z art. 2 w związku z art. 184 konstytucji oraz z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie wprowadzone w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach należy uznać nie tylko za przydatne, ale wręcz za konieczne do realizacji legitymowanych konstytucyjnie celów w dziedzinie ochrony środowiska. Zasadność celu występuje, mimo że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach nie stanowi przejawu działania bezpośrednio związanego z oddziaływaniem na środowisko, a zaniechanie wykonania tego obowiązku nie powoduje bezpośrednio szkód w środowisku. Trybunał podkreślił istnienie innej bezpośredniej i ścisłej więzi między stopniem wykonania obowiązków sprawozdawczych a niebezpieczeństwem zanieczyszczenia środowiska, wpływającej na samodyscyplinę podmiotów gospodarczych w ich postępowaniu z posiadanymi odpadami. Prowadzenie ewidencji zgodnie z rzeczywistością pełni funkcję informacyjną i dyscyplinuje przedsiębiorcę do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi.
Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnej nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama wysokość docelowej kary pieniężnej (10.000 zł) nie stanowi argumentu na rzecz naruszenia art. 2 konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że kwestionowana przez sąd pytający kara pieniężna za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach nie była aż tak dolegliwa, by uznać ją de facto za niedopuszczalną sankcję karną. Fakt represyjności niektórych sankcji administracyjnych nie pozwala na automatyczne zaliczenie ich do kar lub grzywien karnych. Nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz dopiero nadmiernie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto. Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie.
Za nieuzasadnione Trybunał Konstytucyjny uznał argumenty sądu pytającego o niezgodności z konstytucją zabiegu przekazania orzekania kar pieniężnych za nieterminowe składanie zbiorczych zestawień danych o odpadach z trybu postępowania karnego (w sprawach o wykroczenia) do trybu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Nie było konieczne wprowadzenie trybu postępowania karnego, skoro kwestionowana kara pieniężna nie była aż tak dolegliwa, by stanowić de facto sankcję karną. Kara pieniężna za naruszenie przepisu prawa może być stosowana w różnych postępowaniach, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i karnym. Art. 177 konstytucji pozostawia też ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym a sądem administracyjnym. Mimo iż zgodnie z modelem jurysdykcji sądowo-administracyjnej zadaniem tego sądownictwa jest jedynie kontrolowanie aktów administracji publicznej poprzez badanie ich zgodności z prawem, nie można przeciwstawiać sądów administracyjnych sądom powszechnym, a sprawowany przez nie wymiar sprawiedliwości uważać za "gorszy". Kognicja sądu administracyjnego jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości dochodzą przed sądem.
Oceniając zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 i 3 konstytucji Trybunał wskazał, że w postępowaniu o nałożenie sankcji pieniężnej nie dochodzi do stwierdzenia winy sprawcy, więc prawo do obrony ma mniejsze znaczenie niż w postępowaniu karnym sensu stricto. W sytuacji, gdy organ stwierdza jedynie obiektywne dostosowanie się adresata do przepisu sankcjonującego, prawo do obrony może być przyznane dopiero na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego i postępowania przed tym sądem. W tym postępowaniu nastąpi ocena legalności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zachowaniu gwarancji konstytucyjnych.
Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka, sprawozdawcą był sędzia TK Mirosław Granat.
Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.