Komunikat po Drukuj

Pobieranie i egzekucja opłat abonamentowych. K 24/08

Przepisy dotyczące egzekucji abonamentu radiowo-telewizyjnego nie naruszają konstytucji.

17 listopada, 10 grudnia 2009 r. oraz 16 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący pobierania i egzekucji opłat abonamentowych.

W wyroku z 16 marca Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 
1. Art. 7 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych są zgodne z art. 2 konstytucji i nie są niezgodne z art. 1 oraz z art. 84 w związku z art. 217 konstytucji. 
2. Art. 7 ust. 1 i 5 powyższej ustawy nie są niezgodne z art. 1, art. 2 oraz z art. 84 w związku z art. 217 konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie na skutek cofnięcia wniosku. 
Zdanie odrębne zgłosiła sędzia TK Teresa Liszcz.

Pierwotnie przedmiotem zaskarżenia był cały art. 7 ustawy abonamentowej. Marszałek Sejmu w pełni zgodził się z zarzutami, a Prokurator Generalny podzielił je w zakresie, w jakim ustawa upoważnia Pocztę Polską S.A. - podmiot prawa prywatnego do kontroli rejestracji odbiorników oraz uiszczania abonamentu. W toku postępowania, Marszałek Sejmu doszedł do wniosku, że tylko niektóre ustępy art. 7 ustawy mogą być uznane za niekonstytucyjne, zaś Prokurator Generalny uznał, że choć elementy składowe systemu są zgodne z konstytucją, jednak cała instytucja pozostaje zakresowo niekonstytucyjna. Następnie Marszałek Sejmu, wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności tylko art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy, zaś Prokurator Generalny za niekonstytucyjne uznał - nadal zakresowo - tylko art. 7 ust. 1, 6 i 7 ustawy. Ostatecznie wniósł on o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 7 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy abonamentowej w zakresie w jakim podmiotem upoważnionym do kontroli rejestracji odbiorników i uiszczania abonamentu czyni spółkę prawa handlowego, zaś Marszałek Sejmu podtrzymał swe stanowisko. Na koniec wnioskodawca zmodyfikował wniosek domagając się stwierdzenia, że niezgodne z konstytucja są tylko art. 7 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy abonamentowej.

Zarzuty niekonstytucyjności zostały postawione w związku z nieskutecznością mechanizmu pobierania i egzekwowania abonamentu oraz opłaty karnej za używanie niezarejestrowanych odbiorników, prowadzącą do zaprzeczenia zasad powszechności, sprawiedliwości i równości ponoszenia ciężarów publicznych. Rozwiązania systemowe niemożliwym czynią prowadzenie egzekucji administracyjnej i zachęcają obywateli do uchylania się od opłacania abonamentu.

Uczestnicy postępowania twierdzili, że opłata karna nakładana na użytkownika niezarejestrowanego odbiornika, nie może być egzekwowana, ponieważ ustawa abonamentowa nie precyzuje terminu jej uiszczenia, co uniemożliwia podjęcie czynności egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że decyzja Poczty jest decyzją administracyjną i - jeśli użytkownik niezarejestrowanego odbiornika nie odwoła się od niej (albo odwołanie nie zostanie uwzględnione) - staje się ostateczna i wykonalna. Egzekucja może zaś być wszczęta po upływie siedmiu dni od doręczenia mu pisemnego upomnienia, przesyłanego po upływie terminu wykonania obowiązku, wynoszącego 14 dni, wynikającego z Ordynacji podatkowej (jej art. 47 § 1 znajduje zastosowanie na podstawie jej art. 2 § 2). Tym samym użytkownik niezarejestrowanego odbiornika, po otrzymaniu decyzji Poczty, ma 14 dni na zapłatę opłaty karnej albo na odwołanie od decyzji, a jeśli stanie się ona ostateczna i wykonalna, Poczta powinna wysłać upomnienie. Po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu w nim określonego, Poczta powinna wystawić tytuł wykonawczy i niezwłocznie skierować go do właściwego naczelnika urzędu skarbowego, który może zastosować każdy środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku (może egzekwować opłatę karną między innymi z pieniędzy i rachunków bankowych, wynagrodzenia za pracę lub świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego, a także z innych praw majątkowych, ruchomości i nieruchomości).

Zdaniem uczestników postępowania, nieegzekwowanie abonamentu wynika z treści ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bo należności przekazane innymi ustawami do egzekucji administracyjnej muszą wynikać albo z decyzji albo bezpośrednio z przepisu prawa. W odniesieniu do abonamentu Poczta nie wydaje decyzji, a obowiązek jego uiszczania nie mieści się "w zakresie administracji rządowej", co wyklucza prowadzenie egzekucji bezpośrednio z przepisu prawa. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego egzekucja nieuiszczonego abonamentu jest - mimo powyższego - prawnie możliwa. Ustawa abonamentowa ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, więc fakt, że abonament nie mieści się w zakresie administracji rządowej nie ma tu istotnego znaczenia. Ustalanie wysokości należnego abonamentu jest tzw. czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez Pocztę lub w drodze samoobliczenia przez abonenta. Poczta nie ustala wysokości należności z tytułu niezapłaconego abonamentu, bo i wysokość ta i obowiązek zapłaty wynikają wprost z przepisów ustawy. Istotne jest, że ustawodawca zapewnia środki ochrony praw abonentów, bo stanowisko wyrażone przez Pocztę (co do zaległości z tytułu abonamentu) - jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa - będzie podlegać kontroli sądowej; możliwe jest także zaskarżania postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego. Brak decyzji administracyjnej nie stanowi przeszkody w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, a Poczta nie musi nawet wysyłać upomnienia, ponieważ postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez jego doręczania, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Dlatego też po upływie ustawowego terminu uiszczenia abonamentu (25 dzień miesiąca) Poczta może wystawić tytuł wykonawczy i skierować go do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 7 ust. 1 ustawy abonamentowej pozwalający Poczcie Polskiej kontrolować wykonywanie obowiązku rejestracji odbiorników i uiszczanie abonamentu, nie ma związku ze wskazanymi wzorcami kontroli (zasadami dobra wspólnego, poprawnej legislacji czy też powszechności obowiązków nałożonych na obywateli); są one nieadekwatne do materii unormowania. Podkreślił, że sam wybór Poczty jako podmiotu odpowiedzialnego za rejestrację odbiorników i egzekwowanie abonamentu nie rodzi zastrzeżeń bo ustawodawca w wielu przypadkach przewiduje różnoraką współpracę organów i instytucji państwowych z podmiotami prawa prywatnego, a przekazanie Poczcie określonych kompetencji to typowy przykład tzw. zlecania funkcji administracyjnych.

Art. 7 ust. 3 i ust. 5 ustawy abonamentowej wskazują przepisy stosowane do egzekwowania nieuiszczonego abonamentu i opłaty karnej. Czynią Pocztę uprawnioną do żądania wypełnienia określonych obowiązków. Mieści się to w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, a sam dobór administracyjnej "ścieżki egzekucji" oraz podmiotu uprawnionego do jej inicjowania, nie poddaje się kontroli w aspekcie art. 1 ani art. 84 w zw. z art. 217 konstytucji. Ponieważ zaś Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zarzutu niemożności prowadzenia egzekucji administracyjnej obu należności, uznał art. 7 ust. 3 ustawy abonamentowej za zgodny z art. 2 konstytucji.

Art. 7 ust. 6 ustawy abonamentowej daje Poczcie instrument wyegzekwowania obowiązku rejestracji odbiornika oraz możliwość nałożenia kary pieniężnej za jego niespełnienie, co - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie narusza wskazanych przez wnioskodawcę przepisów konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że faktyczna nieskuteczność egzekucji abonamentu i opłat karnych, nie jest równoznaczna z niekonstytucyjnością ustawowej regulacji, zaś bezczynność określonych instytucji nie poddaje się kontroli w kategoriach konstytucyjnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, egzekucja - zarówno opłaty karnej jak i należności z tytułu abonamentu - jest dopuszczalna i możliwa. Eliminacja kwestionowanych przepisów z porządku prawnego, pogorszyłaby istniejący stan rzeczy, ponieważ pod znakiem zapytania stanęłoby uiszczanie abonamentu na rachunek Poczty nawet przez tych obywateli, którzy wciąż to czynią, co tym bardziej wpłynęłoby na zmniejszenie środków na realizację misji publicznej. Natomiast przepis obowiązujący, choć w praktyce niestosowany, może być w każdej chwili zmodyfikowany tak, by egzekucja należności nie wymagała złożonej interpretacji prawnej. Marszałek Sejmu - zajmując stanowisko w postępowaniu - zgodził się z wnioskodawcą; świadomość konkretnych problemów istnieje od wielu lat, a zagadnienie malejących wpływów z tytułu abonamentu jest powszechnie znane i publicznie dyskutowane. Trybunał Konstytucyjny nie jest jednak powołany do zastępowania parlamentu, ani do wymuszania na nim aktywności w sferach, w których pozostaje on bezczynny. Wyrok nie może być zarazem traktowany jako przeszkoda w ewentualnym usprawnieniu istniejącego mechanizmu, albo w stworzeniu mechanizmu odmiennego, być może prostszego i nie wymagającego skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, a przez to z pewnością skuteczniejszego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że obywatelom nieuiszczającym abonamentu nie można stawiać zarzutu, iż naruszają zasadę dobra wspólnego. Skoro wypełnianie tego obowiązku nie jest w praktyce egzekwowane, to ewentualne naruszenie tej zasady wynika raczej z bezczynności powołanych instytucji i nie obciąża obywateli lecz ustawodawcę i owe instytucje. Zwrócił też uwagę, że abonament mimo wszystko uiszcza ponad 40% ogółu gospodarstw domowych, a zarazem z tego obowiązku wywiązuje się mniej niż 5% firm i instytucji, co również powinno skłaniać ustawodawcę i właściwe instytucje do refleksji.

Rozprawie przewodniczył wiceprezes TK Marek Mazurkiewicz, sprawozdawcą był sędzia TK Mirosław Wyrzykowski.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.