Komunikat po Drukuj

Zasady naliczania wysokości emerytury. K 6/09

Regulacja obniżająca emerytury członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego, w zakresie, w jakim przewiduje, że emerytury te wynoszą 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. do dnia 11 grudnia 1981 r., jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Pozostałe kwestionowane przepisy nie naruszają konstytucji.

13 i 14 stycznia oraz 24 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznawał wniosek Grupy posłów na Sejm dotyczący zasad naliczania wysokości emerytur.

W wyroku z 24 lutego 2010 r.  Trybunał Konstytucyjny orzekł, że 
1. Art. 15b ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, dodany przez art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin: 
a) jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 30 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 konstytucji, 
b) w zakresie, w jakim przewiduje, że emerytura osoby, która była członkiem Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego wynosi 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. do dnia 11 grudnia 1981 r., jest niezgodny z art. 32 konstytucji.
2. Art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 23 stycznia 2009 r. powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 30, art. 32 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 konstytucji.
3. Art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy z 18 lutego 1994 r. powołanej w punkcie 2, dodany przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia 2009 r. powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 30, art. 32 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 konstytucji.
4. Art. 15b ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. powołanej w punkcie 2, dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 2, art. 10, art. 30, art. 32 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku

Zdania odrębne zgłosili sędziowie TK: Adam Jamróz, Ewa Łętowska, Marek Mazurkiewicz, Mirosław Wyrzykowski, prezes TK Bohdan Zdziennicki.

Ustawą z 23 stycznia 2009 r. ustawodawca obniżył podstawę wymiaru emerytur do 0,7% członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej: Wojskowa Rada) oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Poza obniżeniem podstawy wymiaru świadczeń emerytalnych ustawodawca nie zmienił pozostałych zasad ich nabywania, podwyższania oraz waloryzowania. Ustawodawca nie obniżył także świadczeń z tytułu renty inwalidzkiej, renty rodzinnej, dodatków do emerytur i rent oraz zasiłków i świadczeń pieniężnych obu tych grup. 

Obniżenie świadczeń emerytalnych członkom Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej znajduje podstawy aksjologiczne w preambule konstytucji, licznych aktach prawa międzynarodowego oraz orzecznictwie polskim i międzynarodowym. Ustawa jest wyrazem jednoznacznie negatywnej oceny przez prawodawcę reżimu komunistycznego. Reżim ten nie mógłby funkcjonować w latach 1944-1989 bez stojącej na jego straży tajnej policji politycznej oraz Wojskowej Rady, "ukonstytuowanej" 12 grudnia 1981 r., bez żadnej podstawy prawnej, zarządzającej stanem wojennym.

Członkowie Wojskowej Rady oraz funkcjonariusze organów bezpieczeństwa Polski Ludowej nie mieli prawnych podstaw oczekiwać, iż po upadku reżimu komunistycznego zachowają wszystkie nabyte uprzednio przywileje. Nie oznacza to wszakże dowolności w stanowieniu i stosowaniu wobec nich prawa. Rozliczenia ze spuścizną po reżimie komunistycznym muszą być zgodne z zasadami państwa prawnego.

Upływ czasu od odzyskania suwerenności przez państwo polskie w 1989 r., jakkolwiek nie bez znaczenia, nie może być decydującym kryterium oceny konstytucyjności przyjmowanych przez ustawodawcę regulacji rozliczeniowych. W konstytucji nie ma przepisu, który ustanawiałby zakaz stanowienia takich regulacji. Konstytucja nie zakreśla granic czasowych dokonania rozliczeń z reżimem komunistycznym.

Ustawodawca stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r. nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Rozmiar obniżenia emerytur członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej mieści się w ramach swobody ustawodawcy wyznaczonej konstytucją. Ustawodawca nie tylko zagwarantował, że emerytury te nie mogą być niższe od najniższej emerytury w powszechnym systemie emerytalnym, ale zapewnił, że przeciętna wysokość tych emerytur pozostaje istotnie wyższa niż średnia emerytura wypłacana w systemie powszechnym.

Wspólną cechą funkcjonariuszy, których dotyczy ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest ich służba w wymienionych w ustawie organach bezpieczeństwa w latach 1944-1990, co różni ich od funkcjonariuszy innych służb mundurowych, np. milicjantów czy strażaków. Cechę tę Trybunał uznaje za istotną, ponieważ znajduje ona podstawę w zasadzie sprawiedliwości społecznej i preambule konstytucji. Nie przeczy temu przeprowadzone w lecie 1990 r. postępowanie kwalifikacyjne funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa, ponieważ jego rezultaty nie wymazują faktu podjęcia służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Organy bezpieczeństwa wolnej Polski nie stanowią bowiem kontynuacji Służby Bezpieczeństwa i innych organów bezpieczeństwa Polski Ludowej.

Podobnie za cechę istotną należy uznać przynależność do Wojskowej Rady, która była instytucją nielegalną i wpisywała się w konstytutywne założenia reżimu komunistycznego. Konsekwencją tego faktu było obniżenie emerytur członkom Wojskowej Rady. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że członkowie Wojskowej Rady od momentu jej powołania różnią się istotnie od innych oficerów Sił Zbrojnych PRL.

Z tej racji, Trybunał orzekł, iż obniżenie przez ustawodawcę emerytur członkom Wojskowej Rady za cały okres służby przed 12 grudnia 1981 r. było arbitralne. Przyjęte w tym zakresie kryterium różnicowania członków Wojskowej Rady z pozostałymi żołnierzami zawodowymi nie pozostaje bowiem w racjonalnym związku z celem i treścią kwestionowanej regulacji. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że regulacja obniżająca emerytury członkom Wojskowej Rady, w zakresie, w jakim przewiduje, że emerytury te wynoszą 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok służby w Wojsku Polskim po dniu 8 maja 1945 r. do dnia 11 grudnia 1981 r., jest niezgodna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Rola Wojskowej Rady oraz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej w najnowszej historii Polski uzasadnia wniosek, że uprzywilejowane warunki uzyskania praw emerytalnych przez adresatów ustawy zostały nabyte niesłusznie. Takie rozstrzygnięcie ma podstawy w zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz w preambule konstytucji, która przypomina "o gorzkich doświadczeniach z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane".

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że warunki nabycia emerytury policyjnej oraz emerytury wojskowej i zasady ich ustalania są istotnie różne od emerytury wypłacanej w powszechnym systemie emerytalnym. Nie sposób przyjąć racjonalnie, że ten sam przelicznik podstawy wymiaru emerytury - 0,7% za każdy rok służby albo pracy - ma tę samą wagę w obu tak odmiennych systemach emerytalnych. Dla emerytów mundurowych taki przelicznik "waży" wciąż więcej dla ostatecznie wyliczonej emerytury niż przelicznik 1,3% dla emeryta w powszechnym systemie emerytalnym. Metoda zastosowana przez ustawodawcę w kwestionowanej ustawie doprowadziła do obniżenia emerytur funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej przeciętnie o 346 zł miesięcznie. Gdyby zatem ustawodawca przyjął przelicznik 1,3% zamiast dotychczasowego 2,6% za każdy rok służby najpewniej nie nastąpiłoby obniżenie dotychczasowych emerytur, a budżet państwa poniósłby koszty związane z ich przeliczeniem.

Ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie ma na celu ani pozbawienia minimum socjalnego członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, ani też ich poniżenia. Celem kwestionowanych przepisów jest natomiast obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych pochodzących z uprzywilejowanego systemu zaopatrzenia emerytalnego. Z tego względu kwestionowane przepisy są zgodne z zasadą poszanowania godności człowieka.

Ustawodawca był upoważniony - mimo upływu ponad 19 lat od zmiany ustrojowej - do wprowadzenia regulacji obniżających świadczenia emerytalne za okres służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej. Z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika bowiem, że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść.

Ustawodawca stanowiąc kwestionowane przepisy nie naruszył zasady podziału władzy, ponieważ nie przekroczył kompetencji przypisanych władzy ustawodawczej w konstytucji. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie przewiduje bowiem wymierzania zbiorowej kary członkom Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszom organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, a jedynie obniżenie im świadczeń emerytalnych. Nie zawiera ona przepisów karnych, ani innych regulacji o charakterze represyjnym. Ustawa ta nie przesądza też winy adresatów regulacji. Kwestionowane przepisy wprowadzają nowe zasady ustalania wysokości świadczeń emerytalnych dla członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej. Z tego też względu konstytucyjne zasady ponoszenia odpowiedzialności karnej nie były adekwatnym wzorcem do kontroli kwestionowanych przepisów.

Z informacji, jakie Trybunał Konstytucyjny otrzymał od Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON oraz Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA wynika, że po zastosowaniu kwestionowanej ustawy przeciętna emerytura członka Wojskowej Rady w lutym 2010 r. wynosi miesięcznie 6 028,80 zł; w grupie funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa Polski Ludowej - 2 558,82 zł. W powszechnym systemie emerytalnym przeciętna emerytura wynosi zaś 1 618,70 zł.

Konsekwencją uznania przez Trybunał za niekonstytucyjną regulację obniżającą emeryturę członkom Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego w zakresie, w jakim przewiduje, że ma zastosowanie przelicznik 0,7% za każdy rok służby w Wojsku Polskim przed powołaniem Wojskowej Rady jest to, że przy ponownym przeliczeniu tych emerytur będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące dotychczas. Oznacza to utrzymanie za okres od 8 maja 1945 r. do 11 grudnia 1981 r. przelicznika 2,6% za każdy rok służby w Wojsku Polskim oraz utrzymanie wprowadzonego ustawą z 23 stycznia 2009 r. przelicznika 0,7% za każdy rok tej służby od 12 grudnia 1981 r.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Bohdan Zdziennicki, sprawozdawcą był sędzia TK Andrzej Rzepliński.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.