Komunikat po Drukuj

Ustawa medialna K 4/06

23 marca o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał połączone wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich i grup posłów na Sejm RP dotyczące ustawy z 29 grudnia 2005 roku o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji

a) jest zgodna z art. 119 ust. 1 Konstytucji,
b) jest zgodna z art. 112 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
c) nie jest niezgodna z art. 83 Konstytucji,
d) nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 6 pkt 1 ustawy jest niezgodny z art. 7 w związku z art. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji.

3. Art. 6 pkt 2 lit. b ustawy jest niezgodny z art. 144 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz z art. 214 ust. 1 w związku z art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 144 ust. 3 pkt 27 Konstytucji.

4. Art. 6 pkt 2 lit. c ustawy jest zgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 10 ust. 1 Konstytucji.

5. Art. 6 pkt 6 ustawy w zakresie, w jakim w dodanym do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji art. 35a ust. 1 zawiera słowo "społeczny", a w art. 35a ust. 2 zawiera słowo "społecznego", jest niezgodny z art. 32 w związku z art. 20 i art. 54 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie Konstytucji oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

6. Art. 21 ust. 1 ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 7 w związku z art. 213 ust. 1 Konstytucji.

7. Art. 24 ustawy, w części dotyczącej określenia terminu wejścia w życie art. 6 pkt 2 oraz art. 21 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Tryb przyjęcia ustawy

Zakwestionowana ustawa miała na celu uporządkowanie podziału zadań i kompetencji organów administracji publicznej w dziedzinie mediów elektronicznych. Najdalej idący zarzut wnioskodawców dotyczył naruszenia trybu ustawodawczego. 
Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa została uchwalona zgodnie z zasadami przewidzianymi w Konstytucji. Trybunał zbadał przebieg parlamentarnych prac legislacyjnych i stwierdził, że szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne. Trybunał ocenił stosowanie norm regulaminowych w zakresie, w jakim miało to wpływ na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego (zasada trzech czytań) i uznał, że w toku prac nad ustawą z 29 grudnia 2005 r. nie doszło do takich naruszeń regulaminu, które uzasadniałyby stwierdzenie niezgodności ustawy z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Przepisy regulujące wejście w życie ustawy

Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast za trafne argumenty wnioskodawców odnoszące się do przepisów przejściowych i końcowych ustawy. Zgodził się, że przyjęte regulacje przewidujące wygaśnięcie kadencji dotychczasowych członków Krajowej Rady z dniem ogłoszenia ustawy, doprowadziły do przerwania na pewien czas funkcjonowania konstytucyjnego organu. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada ciągłości działania konstytucyjnych organów państwa stanowi jedną z fundamentalnych reguł, na których opiera się każdy system konstytucyjny. Wszelkiego rodzaju przerwy w działaniu tych organów muszą mieć swoją podstawę wyrażoną w przepisach konstytucyjnych. Polski system konstytucyjny, ukształtowany przez Konstytucję z 1997 r. przyjmuje zasadę ciągłości działania organów konstytucyjnych ze szczególną konsekwencją, mając na względzie, że wszelkie wyjątki od wspomnianej zasady stanowią zagrożenie dla realizacji konstytucyjnych funkcji państwa. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. W szczególności zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji, projektuje politykę państwa w tej dziedzinie, wydaje koncesje na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, sprawuje kontrolę nad działalnością nadawców oraz reguluje szczegółowe kwestie dotyczące prowadzenia działalności radiowej i telewizyjnej w drodze aktów wykonawczych wydawanych na podstawie ustawy. Jest zatem konstytucyjnym organem państwa wyposażonym w szereg istotnych kompetencji, których realizacja stanowi element wykonywania przez Państwo jego funkcji. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł argumentów, które usprawiedliwiałyby natychmiastowe skrócenie dotychczasowych kadencji członków Krajowej Rady.

Pozostałe zarzuty wnioskodawców odnosiły się do tych przepisów ustawy 29 grudnia 2005 r., które wprowadziły zmiany w ustawie o radiofonii i telewizji.

Zasady etyki dziennikarskiej

Trybunał Konstytucyjny zbadał zgodność z Konstytucją przepisu, który wyraźnie sformułował nowe zadanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że realizacja tego zadania może być wykorzystana co najmniej jako element realizacji innych kompetencji, dla których ustawa rezerwuje formę działania władczego. Dotyczy to w szczególności udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów, czy nakładania kar na nadawców.
W polskim systemie prawnym brak powszechnie obowiązującego, jednolitego katalogu zasad etyki dziennikarskiej, który byłby źródłem norm prawnych adresowanych do dziennikarzy. Etyka dziennikarska (etyka zawodowa dziennikarzy) jest zbiorem reguł operujących pozaprawnymi kryteriami oceny zdarzeń. Brak dostatecznej precyzji w definiowaniu przepisów prawa może, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, uzasadniać zarzut naruszenia przez dany przepis konstytucyjnych wymagań wynikających z art. 2 Konstytucji. Kontrola zgodności z Konstytucją posługiwania się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi musi być szczególnie rygorystyczna w odniesieniu do przepisów, które mogą być stosowane w ramach działań władczych organu władzy publicznej wkraczających w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostek.
Swoboda wypowiedzi jest fundamentem społeczeństwa demokratycznego, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostek. Swoboda ta nie może ograniczać się do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne. Rolą dziennikarzy jest rozpowszechnianie informacji i idei dotyczących spraw będących przedmiotem publicznego zainteresowania i mających publiczne znaczenie. Pozostaje to w ścisłym związku z prawem opinii publicznej do otrzymywania informacji.
O etyce w odniesieniu do dziennikarzy mowa jest również w ustawie Prawo prasowe. Zgodnie z art. 10 tej ustawy dziennikarz ma obowiązek działania zgodnie z etyką zawodową i zasadami współżycia społecznego, w granicach określonych przepisami prawa. Wspomnianą klauzulę generalną napełniają treścią sądy, którym Konstytucja gwarantuje niezależność od innych władz, zaś sędziowie orzekający w danej sprawie są w sprawowaniu swojego urzędu niezawiśli. Proces ten odbywa się zgodnie z utrwalonymi w kulturze prawnej regułami wykładni i przy poszanowaniu wymogu bezstronności sądu interpretującego przepisy prawa. W ramach postępowania sądowego istnieją gwarancje instytucjonalne i proceduralne, które stwarzają warunki dla ustalenia jednolitej i ścisłej wykładni opisywanej klauzuli generalnej, w sposób zapewniający możliwość przewidzenia określonego rozstrzygnięcia.
Całkowicie odmiennie należy ocenić napełnianie treścią klauzuli etyki dziennikarskiej przez Krajową Radę i jej Przewodniczącego. Proces podejmowania decyzji przez wskazane organy nie jest obwarowany gwarancjami instytucjonalnymi i proceduralnymi, które występują w postępowaniu sądowym. Organ władzy publicznej, którym jest Krajowa Rada, nie powinien być wyposażany w kompetencję do podejmowania i inicjowania działań wiążących się z określaniem jakie są zasady etyki dziennikarskiej i z egzekwowaniem przestrzegania tych zasad. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym zwłaszcza, że stwarza realne zagrożenie niekontrolowanego i niezgodnego z Konstytucją ograniczania wolności słowa. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przyznanie KRRiT zadania w postaci inicjowania i podejmowania działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej wykracza poza zakres odpowiadający roli i pozycji ustrojowej tego organu.

Kompetencja Prezydenta RP do powoływania Przewodniczącego KRRiT

Trybunał zgodził się z poglądem wnioskodawców, że powołując (odwołując) Przewodniczącego KRRiT Prezydent każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów na ten akt urzędowy. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na obsadę kierowniczego urzędu w KRRiT, uzależnienia Przewodniczącego od rządu i tym samym ogranicza jego samodzielność. Rozwiązanie to w konsekwencji ogranicza także niezależność KRRiT - organu państwa wykonującego swoje zadania w obszarze ochrony prawa i kontroli państwowej. Prowadzi także do zachwiania pozycji KRRiT jako szczególnego organu, którego racją istnienia jest wypełnianie zadań w zakresie funkcjonowania mediów elektronicznych niezależnie od rządu. W świetle takich ustaleń Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowany przepis narusza Konstytucję.

Status nadawcy społecznego

Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wnioskodawców dotyczące pewnego uprzywilejowania tzw. nadawców społecznych. Wskazał, że różnica między nadawcami społecznymi a komercyjnymi, wynikająca ze zróżnicowania sposobu finansowania działalności, znajduje wyraz w odmiennych regulacjach dotyczących opłat koncesyjnych. Wskazane kryterium zróżnicowania nadawców (fakt, iż nadawca społeczny nie prowadzi działalności gospodarczej) nie może być jednak uznane za trafne przy ustalaniu warunków ponownego ubiegania się o koncesję. Zadaniem radiofonii i telewizji jest dostarczanie informacji, udostępnianie dóbr kultury i sztuki, ułatwianie korzystania z oświaty i dorobku nauki, upowszechnianie edukacji obywatelskiej, dostarczanie rozrywki, popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Wszyscy nadawcy realizują te zadania przez rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, przy czym prawo rozpowszechniania programów przysługuje (poza jednostkami publicznej radiofonii i telewizji) osobom, które uzyskały koncesję. Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że mając na względzie cel uregulowania w ustawie, w sposób preferencyjny, postępowania o przyznanie koncesji na kolejny okres (zabezpieczenie interesu ekonomicznego nadawców), nie można uznać za zasadne zróżnicowania w tym zakresie sytuacji nadawców społecznych i innych nadawców. Nie przemawiają za tym także inne względy natury konstytucyjnej. Stwierdzenie, że badana regulacja wprowadzając nieuzasadnione zróżnicowanie doprowadziła do dyskryminacji grupy nadawców w życiu gospodarczym i może mieć negatywny wpływ na ich sytuację ekonomiczną, uzasadnia także trafność zarzutu o naruszeniu zasady równej ochrony własności i praw majątkowych, wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Marek Safjan, a sprawozdawcą był sędzia TK Jerzy Ciemniewski.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.