Zmiana ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. K 31/12
30 października 2013r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Krajowej Rady Sądownictwa dotyczący prawa o ustroju sądów powszechnych.
W wyroku z 7 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
I. 1. Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw jest zgodna z:
a) art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 konstytucji,
b) art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 konstytucji.
2. Art. 9 oraz art. 9a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 konstytucji.
3. Art. 21 § 3 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości wydawania przez prezesa sądu poleceń dyrektorowi sądu dotyczących kompetencji określonych w art. 31a § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 173 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 konstytucji.
4. Art. 22 § 1 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim wyłącza z kompetencji prezesa sądu do kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz sprawy należące do zakresu działania dyrektora sądu, jest zgodny z art. 173 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 konstytucji.
5. Art. 31a § 1 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 173 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 konstytucji.
6. Art. 31a § 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 173 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 konstytucji.
7. Art. 32b § 1 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie określa skutków, jakie wywołuje dla Ministra Sprawiedliwości uchwała zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji negatywnie opiniująca sprawozdanie dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 konstytucji.
8. Art. 32b § 3 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie określa skutków wniosku prezesa sądu do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 konstytucji.
9. Art. 32c § 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie przewidują wpływu prezesa sądu na ustalanie wynagrodzenia dyrektora sądu, są zgodne z art. 10 ust. 1 konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 173 konstytucji.
10. Art. 37g § 5 ustawy powołanej w punkcie 2 przez to, że nie przewiduje możliwości wniesienia zastrzeżeń przez prezesa lub wiceprezesa sądu do uwagi na piśmie sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 konstytucji.
11. Art. 37h § 2 ustawy powołanej w punkcie 2 przez to, że nie przewiduje możliwości wniesienia zastrzeżeń przez prezesa sądu apelacyjnego do odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi sądu zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 konstytucji.
12. Art. 106c ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 konstytucji.
II. Przepisy wymienione w części I w punktach 7 i 8 oraz 10 i 11, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Zdania odrębne do wyroku zgłosili sędziowie TK: Zbigniew Cieślak (do pkt 1a, 7, 8, 10, 11), Maria Gintowt-Jankowicz (do pkt 7 i 8), Wojciech Hermeliński (do części I pkt 1, 3, 6, 9 i części II), Teresa Liszcz (do pkt 1a i 6), Piotr Tuleja (do pkt 1a, 6, 12), Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz (do pkt 1a), Andrzej Wróbel (do pkt 2-6), Marek Zubik (do pkt 1).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu uchwalenia ustawy zmieniającej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że treść art. 37 regulaminu Sejmu nie jest wyznaczona przez normy konstytucyjne, a w szczególności nie da się jej wyprowadzić z art. 119 ust. 1 konstytucji. Jakkolwiek przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, a nie na plenum Sejmu było naruszeniem art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, nie oddziaływało to jednak negatywnie na przebieg dalszego procesu legislacyjnego. W szczególności, nie stanowiło przeszkody dla udziału posłów, także spoza właściwej komisji, w procesie ustawodawczym.
Realizacja kompetencji opiniodawczych w toku prac legislacyjnych w parlamencie polega na zajmowaniu stanowiska przez Krajową Radę Sądownictwa wobec projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów. W ocenie Trybunału w przypadku wykonywania kompetencji opiniodawczych decydujące powinno być kryterium materialne (treściowe), a nie formalne. Nie ma podstaw do sformułowania ogólnego wymagania, aby KRS opiniowała finalny rządowy projekt ustawy bezpośrednio przed jego skierowaniem do Sejmu, jeśli opiniowane były wcześniejsze wersje projektu, a późniejsze zmiany nie miały zasadniczego charakteru i nie dezaktualizują treści opinii. Analizując okoliczności prac nad projektem ustawy zmieniającej Trybunał stwierdził, że nie doszło do ograniczenia możliwości realizacji przez KRS jej podstawowej, konstytucyjnej funkcji. A zatem, nie ma podstaw do przyjęcia, że ustawa zmieniająca została uchwalona w trybie nieodpowiadającym wymaganiom konstytucyjnym.
Trybunał wskazał, że władzę sądowniczą można ujmować w znaczeniu funkcjonalnym i organizacyjnym. Władzą sądowniczą w znaczeniu funkcjonalnym jest wymierzanie sprawiedliwości, czyli wiążące rozstrzyganie sporów o prawo, a także wykonywanie innych zadań z zakresu ochrony prawnej. W znaczeniu organizacyjnym władza sądownicza to system organów państwowych - sądów. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że działalność administracyjna sądów ma charakter służebny i jest podporządkowana działalności podstawowej sądów. Tak więc organizacja administracji sądowej i sposób jej funkcjonowania mają wspierać prawidłowe wykonywanie przez sąd wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej, a zdolność osiągnięcia takiego stanu jest jednym z podstawowych kryteriów oceny tej administracji.
Odnosząc się do zarzutu KRS, co do powierzenia Ministrowi Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością administracyjną sądów Trybunał wskazał, że do ustawodawcy należy wybór, czy nadzór zostanie zorganizowany w ramach władzy sądowniczej, czy też kompetencje nadzorcze zostaną przypisane innej władzy - w tym przypadku władzy wykonawczej. Trybunał przypomniał, że we wcześniejszym orzecznictwie nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów, w tym bezpośrednio związaną z działalnością orzeczniczą sądu, został uznany za konstytucyjnie dopuszczalny. Zdaniem Trybunału analiza kwestionowanych przepisów nie potwierdza zarzutu KRS co do rozszerzenia kompetencji Ministra Sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną sądu, a także nie można uznać, że tego rodzaju działalność sądu wchodzi w zakres administracji rządowej. Analiza ta nie daje również podstaw do stwierdzenia, że nadzór sprawowany przez Ministra Sprawiedliwości wkracza w sferę realizacji przez sądy funkcji jurysdykcyjnych, w których sędziowie korzystają z przymiotu niezawisłości.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wprowadzenie do systemu sądownictwa organu jakim jest dyrektor sądu, stanowi urzeczywistnienie idei menadżerskiego zarządzania sądami i ma na celu odciążenie prezesa sądu od niektórych obowiązków administracyjnych. Trybunał podkreślił, że dyrektor może być traktowany jedynie jako organ sądu w znaczeniu organizacyjnym. Nie jest on natomiast składnikiem władzy sądowniczej w znaczeniu funkcjonalnym, ponieważ nie uczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, ani wykonywaniu innych zadań z zakresu ochrony prawnej.
Analiza zakresu kompetencji powierzonych przez ustawodawcę dyrektorom sądów, świadczy o tym, że choć są one szerokie, nie obejmują czynności związanych z realizacją przez sądy podstawowych funkcji określonych w art. 1 § 2 i 3 prawa o ustroju sądów powszechnych. Dyrektor nie może ponadto ingerować w działalność administracyjną sądu bezpośrednio związaną z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymierzania sprawiedliwości, nad którą wewnętrzny nadzór i kierownictwo sprawuje prezes sądu. Zadania wykonywane przez dyrektorów sądów należy zaliczyć do sfery działalności administracyjnej sądów, która służy zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Nie można zatem uznać, że kwestionowane przez KRS przepisy naruszają zasadę odrębności i niezależności sądów.
Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu dotyczącego kompetencji dyrektora sądu w odniesieniu do pracowników administracyjnych sądu, zaś w szczególności pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zwierzchnictwo służbowe dyrektora sądu wobec tych pracowników nie rozciąga się na zadania, o których mowa w art. 8 pkt 2 p.u.s.p. W odniesieniu do pracowników sekretariatów sądowych kompetencje kierownicze i nadzorcze przysługują na podstawie ustawy lub przepisów wykonawczych prezesowi sądu, przewodniczącemu wydziału i sędziom. Oznacza to, że kompetencje dyrektora rozciągają się tylko na czynności pozostające poza zakresem działalności administracyjnej sądu bezpośrednio związanej z wymierzaniem sprawiedliwości i ochrony prawnej, co jest zgodne z art. 173 konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 32 b § 1 i 3 p.u.s.p. Trybunał wskazał, że skoro działalność administracyjna sądu jest działalnością pomocniczą i usługową wobec głównej funkcji sądu, to organy władzy sądowniczej, składające się z sędziów, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji i prezes sądu, powinny mieć wpływ na odwołanie dyrektora sądu. W ocenie Trybunału rozwiązania przewidziane w kwestionowanych przepisach powodują, że kontrola samorządu sędziowskiego i prezesa sądu nad należytym wykonywaniem przez dyrektora sądu powierzonych mu zadań nie jest wystarczająca, wobec pełnej swobody decyzyjnej Ministra Sprawiedliwości. W konsekwencji wskazane przepisy naruszają zasadę podziału władzy oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 c § 1 i 2 p.u.s.p. Trybunał wskazał, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do ustalania wynagrodzenia dyrektora sądu są zobiektywizowane na podstawie rozporządzenia, wydanego po zasięgnięciu opinii KRS. W konsekwencji nie można uznać, że kwestionowane przepisy naruszają zasadę podziału władzy. Z kolei ustalanie wynagrodzeń dyrektorów sądów, nad którymi nadzór sprawuje Minister Sprawiedliwości, nie ma wpływu na zasadę odrębności i niezależności sądów proklamowaną w art. 173 Konstytucji, ponieważ kompetencje ministra dotyczą dziedziny, na którą nie rozciąga się owa odrębność i niezależność.
Trybunał stwierdził, że rozwiązania zawarte w art. 37 g § 5 oraz art. 37 h § 2 p.u.s.p nie gwarantują władzy sądowniczej, której elementem jest prezes sądu, możliwości ochrony jej pozycji oraz nie zapewniają instrumentów zapewniających równowagę wobec wpływu władzy wykonawczej. Omawiane gwarancje proceduralne są istotne ze względu na pozycję i autorytet urzędu prezesa sądu, dla których środki nadzorcze podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości nie są obojętne. Tego rodzaju środki mają również znaczenie w związku z kompetencjami Ministra Sprawiedliwości do odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu w toku kadencji ze względu na rażące niewywiązywanie się z obowiązków służbowych.
W odniesieniu do zarzutów skierowanych wobec art. 106c p.u.s.p. Trybunał wskazał, że wskazany przepis nie narusza zasady określoności przepisów prawa, gdyż na podstawie przepisów p.u.s.p. można ustalić jaki jest przedmiot i cel indywidualny planu rozwoju zawodowego sędziego. W ocenie Trybunału, zarówno ocena pracy sędziego, jak i opracowany na jej podstawie plan nie mogą dotyczyć oceny treści rozstrzygnięć dokonywanych przez sędziego w ramach wykonywania zadań jurysdykcyjnych, czy czynności podejmowanych w toku rozpoznawania sprawy. Ponadto ocena pracy sędziego, jak i sporządzenie indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego zostało powierzone osobom będącym sędziami.
Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą był wiceprezes TK Stanisław Biernat.