Brak możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu po zakończeniu przez niego postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji SK 100/22
26 lutego 2025 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej na posiedzeniu niejawnym, ogłosił wyrok w przedmiocie uniemożliwienia rozpoznania merytorycznego sądowi administracyjnemu skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono akt administracyjny.
Trybunał orzekł, że art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne przez sąd administracyjny skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji lub innego przewidzianego prawem rozstrzygnięcia, mimo że skarga na bezczynność została wniesiona zanim stronie doręczono decyzję lub inne rozstrzygnięcie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne do wyroku złożyli: sędzia TK Michał Warciński i sędzia TK Rafał Wojciechowski.
PRZEDMIOT KONTROLI
W niniejszej sprawie Trybunał badał skargę konstytucyjną, w której inicjator postępowania zarzucił niezgodność art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
a) w zakresie, w jakim tamuje on możliwość merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania złożonej po wydaniu przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw – zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) w zakresie przestrzegania określonego w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych ustawowego terminu na zakończenie sprawy administracyjnej,
b) w zakresie, jakim uzależnia prawo wszczęcia postępowania sądowego od postawy organu administracji publicznej, z art. 45 ust. 1 Konstytucji z uwagi na pozbawienie postępowania sądowoadministracyjnego, a przez to również i sądu administracyjnego, przymiotu niezależności,
c) w zakresie, w jakim zamyka drogę sądowego dochodzenia naruszonych praw, o których mowa pod lit. a, z art. 77 ust. l w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji z uwagi na pozbawienie możliwości uzyskania prejudykatu warunkującego możliwość dochodzenia roszczenia o wynagrodzenie za szkodę, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
Zaskarżony przepis ma następujące brzmienie:
„Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
(…)
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania”.
ZAGADNIENIE PRAWNE
W niniejszej sprawie zakwestionowano przyjętą wykładnię art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., która uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu administracyjnego, jeżeli doszło do wydania aktu administracyjnego (decyzji lub innego rozstrzygnięcia) – nawet w sytuacji, w której doszło wprawdzie do wydania aktu, ale pomiędzy jego wydaniem a doręczeniem (wejściem do obrotu) wniesiono skargę na bezczynność. Przyjęta wykładnia w znacznym stopniu ogranicza prawo jednostki do kontroli zachowania organu w toku postępowania, a w konsekwencji – także do uzyskania odszkodowania za ewentualne szkody poniesione wskutek opieszałego załatwienia sprawy (wyłączenie możliwości uzyskania prejudykatu).
Wskazana interpretacja przepisu wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79), w której przyjęto, że „[w]niesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
STAN FAKTYCZNY
W dniu 29 lipca 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję w sprawie z odwołania skarżącego od decyzji organu wojewódzkiego z 18 marca 2020 r. oraz skierował sprawę do ponownego rozpoznania przed organem pierwszej instancji.
W dniu 4 sierpnia 2020 r. skarżący – przed doręczeniem mu decyzji odwoławczej, co miało miejsce 5 sierpnia 2020 r. – złożył skargę na bezczynność organu drugiej instancji.
Postanowieniem z 4 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W swoim rozstrzygnięciu Sąd ten oparł się na uchwale w sprawie o sygn. II OPS 5/19.
Od powyższego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 29 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, opierając się na stanowisku zajętym w uchwale w sprawie o sygn. II OPS 5/19.
OCENA ZGODNOŚCI ZASKARŻONEJ REGULACJI Z KONSTYTUCJĄ
Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem zarówno bezczynność organu (niepodjęcie przez organ żadnych czynności w sprawie), jak i przewlekłe prowadzenie postępowania (niedochowywanie przez organ przepisanych terminów do załatwienia sprawy). Podstawę do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi z kolei art. 149 p.p.s.a.
W ocenie Trybunału wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane: ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r., oraz ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Ratio legis tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją rzymską oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.
W konsekwencji art. 149 p.p.s.a. w aktualnym (literalnym) brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (§ 1 pkt 1) czy zobowiązaniu organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 pkt 2), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie (§ 1 pkt 3) i czy wiązały się z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przyjmuje się również, że art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania, uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania.
Określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przed uchwałą składu siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. II OPS 5/19 wyrażono pogląd, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem tych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania – na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. – przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega bowiem na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym zastosowaniu wobec organu środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Trybunału postępowanie przed sądem administracyjnym wywołane skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracyjny – mimo wpadkowego charakteru – nie jest tylko sui generis „postępowaniem nadzorczym”, ale nosi cechy postępowania odrębnego w stosunku do postępowania, którego bezczynność lub przewlekłość dotyczy. Przemawia za takim stanowiskiem przede wszystkim materia rozstrzygana w tym postępowaniu, tj. nie ocena prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego przy wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia (jak ma to miejsce w ramach kontroli realizowanej w ramach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.), ale zbadanie i ocena tego, czy organ prawidłowo realizuje konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do dobrej administracji w aspekcie rozpoznania jej sprawy bez uzasadnionej zwłoki. Konsekwencją rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania administracyjnego jest wydanie wyroku, które ma wpływ na pozycję prawną jednostki, a mianowicie: na realizację jej prawa podmiotowego określonego wywodzonego z art. 2 Konstytucji, czyli prawa do dobrej administracji.
Trybunał wskazał, że na gruncie obowiązującej procedury administracyjnej wydanie aktu administracyjnego (czyli sporządzenie i jego podpisanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 k.p.a.) nie jest równoznaczne w skutkach z wejściem do obrotu prawnego tego aktu. Dopiero bowiem doręczenie aktu administracyjnego stronie na zasadzie art. 109 § 1 k.p.a., ewentualnie – jej ogłoszenie na zasadzie art. 109 § 2 k.p.a., oznacza, że wywołuje on skutek prawny i dopiero od tego momentu wiąże też organ, który go wydał (art. 110 § 1 k.p.a.), a zatem dopiero od momentu doręczenia aktu zgodnie z przepisami o doręczeniach (art. 39 i n. k.p.a.) wchodzi on do obrotu prawnego. Dla porównania orzeczenia sądowe wiążą sądy je wydające od chwili ich ogłoszenia albo podpisania (por.: art. 144 p.p.s.a.; art. 332 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 1568, ze zm.). Zatem w sytuacji, w której organ administracyjny nie dochowuje terminów procesowych z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych, a jednostka składa w trybie przepisanym skargę na bezczynność organu administracyjnego, zanim organ ten doręczył jej stosowne rozstrzygnięcie, czyli przed wejściem tego aktu administracyjnego do obrotu prawnego, działanie jednostki nie może być kwalifikowane jako prawnie irrelewantne. Innymi słowy, prawem każdego podmiotu, który jest stroną (uczestnikiem) postępowania administracyjnego jest możliwość poddania sądowi administracyjnemu do kontroli sposobu, w jaki organ administracyjny załatwiał jej sprawę. Jeżeli więc nie ma wejścia aktu administracyjnego do obrotu na zasadzie art. 109 k.p.a., to postępowanie administracyjne jeszcze się nie zakończyło. To zaś implikuje uznanie, że nie można w takiej sytuacji odmówić jednostce merytorycznej oceny wniesionej przez nią skargi na bezczynność postępowania organu administracyjnego. Trybunał zwrócił przy tym uwagę, że kontrolowane rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest sprzeczne z ratio obecnego (literalnego) brzmienia całego art. 149 p.p.s.a., co potwierdza także uzasadnienie do przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu z 10 lipca 2013 r. ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VII kad., druk sejmowy nr 1633, s. 19).
W ocenie Trybunału rozumienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyjęte w sprawie skarżącego jest sprzeczne z gwarancjami prawa do sądu, wynikającymi z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, a ponadto godzi w konstytucyjne prawo podmiotowe, które jest gwarantowane przez art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej. Należy bowiem wskazać, że niewprowadzenie w przepisanym terminie aktu administracyjnego do obrotu (czyli niezałatwienie sprawy) może wiązać się z poniesieniem przez stronę postępowania administracyjnego szkody. Zgodnie zaś z art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.) pociągnięcie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego do odpowiedzialności odszkodowawczej w takiej sytuacji jest możliwe tylko po uzyskaniu prejudykatu (verba legis: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”); prejudykatem tym jest wyrok sądu administracyjnego. Samo wydanie decyzji – bez jej doręczenia w trybie prawem przepisanym – nie może stanowić swoiście rozumianej przesłanki egzoneracyjnej dla organu administracyjnego. Można bowiem – ujmując rzecz obrazowo – wyobrazić sobie sytuację, w której organ wydał wprawdzie decyzję po wpłynięciu do niego ponaglenia, ale na skutek zaniedbań zaniechał jej doręczenia stronie, ta zaś po kilku miesiącach w trybie przepisanym wniosła za jego pośrednictwem skargę na bezczynność, zwłaszcza że nie miała wiedzy, iż organ wydał w sensie „technicznym” decyzję, a na skutek jej niedoręczenia poniosła ona szkodę majątkową. Podążając za wykładnią przyjętą tak w uchwale składu siedmiu sędziów NSA w sprawie o sygn. II OPS 5/19, jak i w orzeczeniach wydanych wobec skarżącego, strona pozostawałaby bez jakiejkolwiek ochrony prawnej, co uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego. Jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji wywołanych działaniami lub zaniechaniami ze strony organów administracyjnych. Ponieważ rolą sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach kontroli administracji, co wynika wprost z art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, nie można – ani wprost przez działalność legislacyjną, ani pośrednio przez przyjęcie określonej wykładni zawężającej – tworzyć norm prawnych, które ograniczać będą kompetencje kontrolne sądów administracyjnych odnośnie do organów administracyjnych, a w konsekwencji prowadzić będą do iluzoryczności uprawnień jednostki (in casu: pozbawienie skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu, a w konsekwencji zamknięcie mu potencjalnej drogi do wszczęcia postępowania odszkodowawczego).
SKUTEK WYROKU
Skutkiem wyroku Trybunału nie jest utrata mocy obowiązującej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako jednostki redakcyjnej, a tylko wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało uznane w sentencji orzeczenia Trybunału za niezgodne z Konstytucją. Oznacza to, że możliwe jest merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu administracyjnego w sytuacji, gdy wydał on wprawdzie decyzję (lub inne rozstrzygnięcie określone przepisami prawa), ale nie została doręczona stronie (uczestnikowi) postępowania, a skarga na bezczynność została wniesiona przed doręczeniem decyzji.
Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. orzeczenie Trybunału stanowi dla zainteresowanych podmiotów (w tym skarżącego) podstawę do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Bogdan Święczkowski - przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki- sprawozdawca, sędzia TK Michał Warciński, sędzia TK Rafał Wojciechowski, sędzia TK Jarosław Wyrembak.