Brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora wydane w przedmiocie wykorzystania materiałów z kontroli operacyjnej w postępowaniu o inne przestępstwo - ujawnione w wyniku tej kontroli - niż to objęte zarządzeniem o kontroli. SK 58/22
23 października 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną P. D. dotyczącą braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie prokuratora wydane w przedmiocie wykorzystania materiałów z kontroli operacyjnej w postępowaniu o inne przestępstwo - ujawnione w wyniku tej kontroli - niż to objęte zarządzeniem o kontroli.
Trybunał orzekł, że art. 459 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37, ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewiduje zażalenia na postanowienie prokuratora, wydane na podstawie art. 168b tej ustawy, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
PRZEDMIOT KONTROLI
W niniejszej sprawie Trybunał badał konstytucyjność art. 459 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37, ze zm.; dalej: k.p.k.). Przepis ten ma następujące brzmienie:
„Zażalenie przysługuje także na postanowienia co do środka zabezpieczającego oraz na inne postanowienia w wypadkach przewidzianych w ustawie”.
ZAGADNIENIE PRAWNE
W niniejszej sprawie zakwestionowano pominięcie w obecnym stanie prawnym możliwości zaskarżenia (a w konsekwencji – kontroli przez niezawisły sąd) postanowienia prokuratora w przedmiocie wykorzystania w postępowaniu karnym dowodu popełnienia przestępstwa, popełnionego przez osobę, wobec której była stosowana kontrola operacyjna innego niż objętego zarządzeniem kontroli operacyjnej, lub popełnionego przez inną osobę niż objęta zarządzeniem kontroli operacyjnej.
STAN FAKTYCZNY
Postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. prokurator – na podstawie art. 93 § 3 i art. 168b k.p.k. – orzekł o wykorzystaniu materiałów operacyjnych uzyskanych w ramach kontroli operacyjnej prowadzonej wobec skarżącego.
Obrońca skarżącego zaskarżył powyższe postanowienie w całości zażaleniem.
Zarządzeniem z 27 października 2020 r. prokurator – na podstawie art. 93 § 3, art. 429 § 1 w związku z art. 465 § 1 w związku z art. 459 § 2 k.p.k. – odmówił przyjęcia zażalenia z uwagi na jego niedopuszczalność z mocy ustawy.
Obrońca skarżącego zaskarżył powyższe zarządzenie w całości zażaleniem.
Postanowieniem z 25 lutego 2021 r. sąd okręgowy nie uwzględnił zażalenia oraz utrzymał w mocy zarządzenie z 27 października 2020 r. Sąd podkreślił, że art. 459 § 2 k.p.k. nie obejmuje zakresem swojego normowania sądowej kontroli decyzji procesowej prokuratora, podjętej w trybie art. 168b k.p.k., dlatego odmowa przyjęcia przez prokuratora zażalenia na postanowienie z 11 grudnia 2018 r. była uzasadniona.
OCENA ZGODNOŚCI ZASKARŻONEJ REGULACJI Z KONSTYTUCJĄ
Trybunał zwrócił uwagę, że art. 168b k.p.k. wskazuje, iż podmiotem uprawnionym do wydawania zgody na wykorzystanie uzyskanego w wyniku kontroli operacyjnej dowodu popełnienia przez osobę, wobec której kontrola operacyjna była stosowana, innego przestępstwa publicznoskargowego lub przestępstwa skarbowego niż objęte zarządzeniem kontroli lub popełnienia takiego przestępstwa przez inną osobę niż objętą zarządzeniem kontroli operacyjnej, jest prokurator. Przepis ten nie precyzuje jednak, ani o jakiego prokuratora chodzi, ani nie określa samej procedury wydawania zgody. Artykuł 57 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 390; dalej: pr.prok.) stanowi, że Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, zastępca Prokuratora Generalnego sprawujący nadzór nad departamentem Prokuratury Krajowej właściwym do spraw postępowania przygotowawczego lub upoważniony przez nich prokurator sprawuje kontrolę nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi przez wgląd w materiały zgromadzone w toku kontroli operacyjnej, zakupu kontrolowanego, kontrolowanego wręczenia lub przyjęcia korzyści majątkowej albo przesyłki niejawnie nadzorowanej, w warunkach przewidzianych dla przekazywania, przechowywania i udostępniania informacji niejawnych. Posługując się w art. 168b k.p.k. ogólnie pojęciem prokuratora, bez sprecyzowania, że chodzi np. o prokuratora, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145, ze zm.), lub prokuratora, o którym mowa w art. 57 § 2 pr.prok, ustawodawca nie wyjaśnił, czy powierzył uprawnienie do wydawania zgody każdemu prokuratorowi prowadzącemu lub nadzorującemu postępowania przygotowawcze, w którym materiał uzyskany w wyniku kontroli operacyjnej miałby być wykorzystany dowodowo. Brak także w art. 168b k.p.k. wskazania, czy zgoda prokuratora ma być wyrażana w drodze zarządzenia czy postanowienia, choć za tą ostatnią formą przemawia waga materii.
Nie oceniając konstytucyjności samego art. 168b k.p.k., Trybunał podkreślił, że pozyskiwanie informacji o życiu prywatnym jednostek przez organy władzy publicznej, zwłaszcza niejawnie, musi być ograniczone do koniecznych sytuacji, dopuszczalnych w demokratycznym państwie wyłącznie dla ochrony konstytucyjnie uznanych wartości i zgodnie z zasadą proporcjonalności. Warunki gromadzenia i przetwarzania tych danych przez władze publiczne muszą być unormowane w ustawie w sposób jak najbardziej przejrzysty, wykluczający arbitralność i dowolność ich stosowania. Choć czynności operacyjno-rozpoznawcze popadają w konflikt z prawem do ochrony prywatności, wolnością i ochroną tajemnicy komunikowania się czy autonomią informacyjną, mogą być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawa z uwagi na ochronę bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego bądź ochronę wolności i praw innych osób. Dopuszczalność stosowania kontroli operacyjnej, a także gromadzenia i przetwarzania danych telekomunikacyjnych zależy od przestrzegania konstytucyjnych wymagań, mających chronić jednostki przed ekscesami w stosowaniu prawa i nadmiernym wkroczeniem w sferę ich prywatności, a ponadto zabezpieczać przed wpływaniem służb policyjnych i ochrony państwa na demokratyczny mechanizm sprawowania władzy w państwie. Wymagania te są tym surowsze, im bardziej dane czynności – w szczególności prowadzone w warunkach niejawności oraz poza ramami postępowania sądowego – ingerują w konstytucyjnie chroniony status człowieka i obywatela.
W ocenie Trybunału niejawne pozyskiwanie informacji o jednostkach w demokratycznym państwie prawa, za pomocą czynności operacyjno-rozpoznawczych, jest dopuszczalne jedynie w celu: zapobiegania poważnym przestępstwom, ich ścigania i wykrywania. Nie jest rolą Trybunału – jako sądu nad prawem – definiowanie katalogu takich przestępstw. Należy to do ustawodawcy, który dysponuje w tym zakresie pewnym marginesem swobody. Ustalając katalog przestępstw, co do których dopuszczalne są czynności operacyjno-rozpoznawcze, ustawodawca nie może odrywać się od obiektywnie mierzalnej hierarchii dóbr, której wyraz daje Konstytucja. Nie może także abstrahować od uwarunkowań historycznych i społecznych, determinujących stopień zagrożenia, jakie niosą ze sobą poszczególne czyny w skali całego państwa. Nieuprawniona jest natomiast, zdaniem Trybunału, teza jakoby sama penalizacja jakiegoś czynu w ustawach karnych, a nawet zobowiązanie do jego ścigania na mocy umów międzynarodowych, były wystarczającymi przesłankami uznania go za poważny w stopniu uzasadniającym dopuszczalność niejawnego pozyskiwania informacji i dowodów za pomocą czynności operacyjno-rozpoznawczych, które prowadzą do ingerencji w prywatność, tajemnicę komunikowania się czy autonomię informacyjną.
Niejawne pozyskiwanie informacji o jednostkach w toku czynności operacyjno rozpoznawczych musi być środkiem subsydiarnym, czyli stosowanym, gdy inne rozwiązania są nieprzydatne lub nieskuteczne. To znaczy, że niejawna ingerencja w wolności i prawa, ma stanowić ultima ratio. Dotyczy to w takiej samej mierze kontroli operacyjnej, jak i udostępniania danych telekomunikacyjnych czy innych form pracy operacyjno-rozpoznawczej o podobnym skutku dla jednostek. Z przesłanką subsydiarności wiąże się wprowadzenie proceduralnego wymogu, którym jest kontrola nad niejawnym pozyskiwaniem informacji o osobach przez niezależny od rządu organ państwa. Pożądane jest powierzenie kompetencji w tym zakresie niezależnym i niezawisłym sądom, dającym rękojmię odpowiednio wysokiego stopnia wiedzy i doświadczenia życiowego. Z punktu widzenia Konstytucji sądowa kontrola nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi jest rozwiązaniem optymalnym.
W swoim wieloletnim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:
– prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
– prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności;
– prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd;
– prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.
Trybunał przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne – w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika zaś wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; wprowadzono więc domniemanie drogi sądowej. Nie oznacza to jednak, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony praw jednostki są niedopuszczalne. Tę kwestię należy analizować w kontekście art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, który wskazuje zakaz zamykania drogi sądowej. Regulacja ta jest jedną z podstawowych konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu. Artykuł 77 ust. 2 Konstytucji należy rozumieć jako rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 istnieje organiczna więź, a treść art. 77 ust. 2 stanowi dopełnienie konstytucyjnego prawa do sądu.
W ocenie Trybunału tym kontekście należało przyjąć, że jeśli art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także przewidzianych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku tego przepisu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone przez zamknięcie w ustawie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. W rezultacie konieczność ochrony w demokratycznym państwie takich wartości, jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób nie może uzasadniać zamknięcia drogi sądowej w odniesieniu do praw objętych zakresem zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji. Może natomiast co najwyżej uzasadniać pewne ograniczenia ochrony sądowej, przejawiające się w odmiennym ukształtowaniu zasad postępowania sądowego w stosunku do ogólnych reguł proceduralnych.
Trybunał zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 78 Konstytucji każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przepis ten statuuje samodzielne i w pełni ukształtowane, na poziomie ogólności właściwym Konstytucji, konstytucyjne prawo podmiotowe (prawo podstawowe) – prawo do zaskarżenia orzeczenia albo decyzji wydanych w pierwszej instancji. Prawo to przysługuje każdej ze stron procesu, niezależnie od tego, jaki jest to rodzaj procesu (cywilny, karny, sądowoadministracyjny, administracyjny) i przed jakim organem się toczy (sąd, organ administracji publicznej). Artykuł 78 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi o zasadzie. Nie ma ona jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Wyjątek od niej przewiduje zdanie drugie art. 78 Konstytucji, zastrzegając, że musi mieć on formę ustawy. Odstępstwa od tej zasady nie mogą jednak doprowadzić do naruszenia innych przepisów konstytucyjnych i muszą znajdować uzasadnienie w szczególnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Konstytucja nie precyzuje charakteru tych wyjątków, nie wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, iż ustawodawca ma pełną, niczym nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków. W pierwszym rzędzie należy liczyć się z tym, iż nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto, nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły wyznaczonej treścią normatywną art. 78 Konstytucji w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego. Ponadto ograniczenie prawa do zaskarżenia, niezależnie od postaci, powinno spełniać przesłanki, o których stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do zaskarżenia jest prawem podstawowym, do którego ma zastosowanie zasada proporcjonalności. Art. 78 zdanie drugie Konstytucji pozwala jednak na dalej idącą ingerencję prawodawcy, który może w określonych ustawą przypadkach nie tylko ograniczyć, ale nawet odjąć prawo zaskarżenia orzeczenia albo decyzji wydanych w pierwszej instancji. W rachubę wchodzi zatem także ingerencja w prawo polegająca na naruszeniu jego istoty, czego zakazuje art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. Odjęcie prawa nie może być zatem kwalifikowane jako jego ograniczenie. Prawo ograniczone pozostaje prawem, choćby w wąskim zakresie; odjęcie prawa oznacza natomiast jego pozbawienie.
W kontekście powyższych uwag Trybunał uznał, że brak środka sądowej weryfikacji postanowienia odnośnie do wykorzystania dowodów pozyskanych – używając potocznego sformułowania – „przy okazji” innej kontroli operacyjnej jest niedopuszczalny. Skoro bowiem przy „zwykłej” (czyli ukierunkowanej od razu na odnośny podmiot) kontroli operacyjnej wymagana jest zgoda sądu (weryfikacja wstępna), to tym bardziej w sprawach takich, jak uregulowanych w art. 168b k.p.k., konieczne jest zapewnienie weryfikacji następczej, sprawowanej przez niezawisły i niezależny sąd. Pozbawienie a limine jednostki prawa do zaskarżenia decyzji procesowej prokuratora (czyli organu, który de lege lata nie ma konstytucyjnych gwarancji niezawisłości) o włączeniu odnośnego dowodu do postępowania karnego nie przechodzi zatem testu proporcjonalności – nie jest środkiem najmniej dolegliwym ani niezbędnym w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – oraz narusza prawo do zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji) w aspekcie gwarantowanego przez ustrojodawcę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), które dodatkowo jest obwarowane zakazem zamykania drogi sądowej odnośnie do dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Rafał Wojciechowski - przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki - sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, sędzia TK Justyn Piskorski, sędzia TK Jarosław Wyrembak.