Nauka religii w publicznych przedszkolach i szkołach U 11/24
1. 22 maja 2025 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu na rozprawie wniosku grupy posłów, ogłosił wyrok dotyczący organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach.
Trybunał orzekł, że § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 22 marca 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych (Dz. U. poz. 438) w zakresie, w jakim nie uwzględnia oceny klasyfikacyjnej uzyskanej z religii w średniej ocen ucznia i w tym zakresie został wydany bez uzgodnienia i porozumienia z władzami Kościoła Katolickiego (Konferencją Episkopatu Polski), jest niezgodny z art. 25 ust. 3 i 4 Konstytucji w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz z art. 27 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) oraz z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.).
W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
2. Po pierwsze, Trybunał musiał ustalić dopuszczalny zakres kontroli w niniejszej sprawie, albowiem niektóre regulacje zaskarżone przez wnioskodawcę zostały już zbadane przez Trybunał pod kątem zgodności z normami zajmującymi wyższą pozycję w hierarchii źródeł prawa.
Mianowicie, wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. U 10/24 (OTK ZU A/2024, poz. 118) Trybunał Konstytucyjny uznał, że „Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 26 lipca 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu organizowania nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach (Dz. U. poz. 1158) jest w całości niezgodne z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2024 r. poz. 750, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał umarza postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne. Zbędność orzekania zachodzi między innymi wtedy, gdy kwestionowana norma lub normy (względnie cały akt normatywny) były już w innej sprawie przedmiotem kontroli co do ich zgodności z Konstytucją.
Uwzględniwszy powyższe, należało uznać, że kwestia konstytucyjności całego rozporządzenia z 26 lipca 2024 r. została już jednoznacznie rozstrzygnięta w wyroku o sygn. U 10/24, co uczyniło zbędnym merytoryczne rozpoznawanie w niniejszej sprawie zarzutu wskazanego w punkcie 2 petitum wniosku grupy posłów. W konsekwencji zbędne było także rozpoznanie zarzutu wskazanego w punkcie 3 petitum wniosku dotyczącego § 1 rozporządzenia z 26 lipca 2024 r. Wobec tego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
3. Dotychczas Trybunał Konstytucyjny nie orzekał jednak o drugim z zakwestionowanych rozporządzeń, tj. rozporządzeniu z 22 marca 2024 r. Akt ten nie został zmieniony ani uchylony, co oznacza, że może być przedmiotem kontroli konstytucyjności prawa. Tym samym w niniejszej sprawie Trybunał merytorycznie wypowiedział się jedynie w zakresie rozpoznania zarzutu przedstawionego w punkcie 1 petitum wniosku, a dotyczącego konstytucyjności § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 22 marca 2024 r. w zakresie, w jakim nie uwzględnia oceny klasyfikacyjnej uzyskanej z religii w średniej ocen ucznia i w tym zakresie został wydany bez uzgodnienia i porozumienia z władzami Kościoła Katolickiego (Konferencją Episkopatu Polski).
4. Wnioskodawca w odniesieniu do rozporządzenia z 22 marca 2024 r. podniósł zarzuty wobec przepisu zmieniającego, tj. § 1 pkt 2 i 3. Wskazał przy tym dwa kryteria kontroli – formalne i materialne. W pierwszym aspekcie zarzut dotyczył trybu ustanowienia kwestionowanego przepisu zmieniającego. Wnioskodawca wskazał, że został on wydany bez uzgodnienia i porozumienia z władzami Kościoła Katolickiego (Konferencją Episkopatu Polski). Drugi zarzut odnosił się nie tyle do treści przepisu zmieniającego, ile do przepisów zmienianych, a zatem do § 18 ust. 2 i § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 lutego 2019 r. w sprawie oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy w szkołach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2572, ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN w sprawie oceniania) w brzmieniu wynikającym z nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z 22 marca 2024 r. To znaczy, że w istocie wnioskodawca zaskarżył treść § 18 ust. 2 rozporządzenia MEN w sprawie ocenienia, zgodnie z którym „[u]czniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne, do średniej ocen, o której mowa w ust. 1, wlicza się także roczne oceny klasyfikacyjne uzyskane z tych zajęć”. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał „[u]czniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne, religię lub etykę, do średniej ocen, o której mowa w ust. 1, wlicza się także roczne oceny klasyfikacyjne uzyskane z tych zajęć”.
Ponadto grupa posłów zakwestionowała treść § 19 ust. 2 rozporządzenia MEN w sprawie ocenienia, zgodnie z którym „[u]czniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne, do średniej ocen, o której mowa w ust. 1, wlicza się także końcowe oceny klasyfikacyjne uzyskane z tych zajęć”. Przed nowelizacją przepis miał następujące brzmienie: „[u]czniowi, który uczęszczał na dodatkowe zajęcia edukacyjne, religię lub etykę, do średniej ocen, o której mowa w ust. 1, wlicza się także końcowe oceny klasyfikacyjne uzyskane z tych zajęć”.
Z powyższego wynika, że prawodawca przez kwestionowaną nowelizację usunął możliwość wliczania do średniej ocen klasyfikacyjnych z religii lub etyki. Zdaniem wnioskodawcy, naruszyło to prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami (art. 48 ust. 1 Konstytucji). Należy jednak podkreślić, że takie twierdzenie wnioskodawca zawarł jedynie w uzasadnieniu wniosku, ale nie w petitum dotyczącym analizowanego zarzutu. Wobec braku szerszego wyjaśnienia danego zakresu zaskarżenia, Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy zgodności z aktami wyższego rzędu jedynie w zakresie dotyczącym trybu ustanowienia rozporządzenia z 22 marca 2024 r.
5. Wnioskodawca przede wszystkim podniósł brak stosownych uzgodnień i porozumień podczas wydawania rozporządzenia z 22 marca 2024 r. odnośnie do wyeliminowania możliwości wliczania do średniej ocen klasyfikacyjnych z religii, podczas gdy zagadnienie to jest elementem organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach podstawowych. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że „nauczanie religii jest jednym z elementów wolności religii określonej w art. 53 ust. 2 Konstytucji, obok, między innymi, uprawiania kultu, modlitwy, uczestniczenia w obrzędach i praktykowania, posiadania świątyń i innych miejsc kultu oraz prawa do korzystania z pomocy religijnej (...) Wolność uzewnętrzniania religii dotyczy także wolności nauczania religii” (wyrok z 2 grudnia 2009 r., sygn. U 10/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 163). Trybunał zwracał również uwagę na to, że wprowadzenie wliczania do średniej rocznej ocen oraz do średniej ocen w klasyfikacji końcowej, obok średniej ocen z etyki i z obowiązkowych zajęć edukacyjnych, także rocznych ocen z religii – jest konsekwencją wprowadzenia do programów nauczania nauki religii oraz konsekwencją umieszczania ocen z religii na świadectwach szkolnych w szkołach publicznych (zob. wyrok z 2 grudnia 2009 r., sygn. U 10/07). Jest to zatem element organizacji nauki religii, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.s.o. Ponadto w wyroku z 5 maja 1998 r. (sygn. K 35/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 32), Trybunał Konstytucyjny ustalił, że: „[z] normy art. 12 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika że kwestia wystawiania ocen z religii na świadectwach szkolnych szkół publicznych nie jest traktowana przez ustawodawcę samoistnie, lecz stanowić ma element obowiązku szkół organizowania religii na życzenie rodziców bądź rodziców i dzieci. Jedynie określenie sposobu i warunków realizacji tego zadania szkół publicznych powierza ustawa Ministrowi Edukacji Narodowej, upoważniając go do wydania stosownego rozporządzenia w porozumieniu z władzami kościołów i związków wyznaniowych, których stosunki z państwem regulują ustawy. Do zakresu ustawowego pojęcia warunków realizacji przez szkoły publiczne organizowania nauki religii na życzenie rodziców lub rodziców i dzieci należy także kwestia wystawiania ocen z religii na świadectwie szkolnym”.
Powyżej zarysowany kontekst orzeczniczy ma znaczenie przy orzekaniu w niniejszej sprawie.
6. Wśród przywołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli znalazły się art. 25 ust. 3 i 4 Konstytucji w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz z art. 27 Konkordatu oraz z art. 12 ust. 2 u.s.o. W niniejszej sprawie wzorzec wywodzony z Konstytucji należało rekonstruować łącznie ze wzorcem wynikającym z Konkordatu i z ustawy o systemie oświaty. Łącznie wskazują one na obowiązek współdziałania w realizacji wspólnych celów i sposób tego współdziałania. Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji, stosunki między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Przepis ten wyraża między innymi zasadę współdziałania między państwem a Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Zakłada ona przynajmniej minimalne porozumienie tych podmiotów, a najlepiej dialog w zakresie wspólnych celów.
W analizowanym w niniejszej sprawie kontekście dane współdziałanie ma dotyczyć kwestii nauczania, które realizuje zarówno dobro jednostki, jak i dobro wspólne i ma charakter formalny. Jest to zarówno zadanie administracji publicznej, jak i obszar działalności Kościołów i innych związków wyznaniowych. Wnioskodawca połączył w jeden wzorzec kontroli art. 25 ust. 3 z art. 25 ust. 4 Konstytucji, stanowiący o formach regulacji stosunków między Polską a Kościołem Katolickim, którymi są ustawy i Konkordat. To znaczy, że sposób współdziałania należy wywodzić ze wskazanych jako współwzorce kontroli aktów podkonstytucyjnych. Art. 12 ust. 1 i 2 Konkordatu stanowi, że „1. [u]znając prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci oraz zasadę tolerancji, Państwo gwarantuje, że szkoły publiczne podstawowe i ponadpodstawowe oraz przedszkola, prowadzone przez organy administracji państwowej i samorządowej, organizują zgodnie z wolą zainteresowanych naukę religii w ramach planu zajęć szkolnych i przedszkolnych. 2. Program nauczania religii katolickiej oraz podręczniki opracowuje władza kościelna i podaje je do wiadomości kompetentnej władzy państwowej”. Zgodnie z art. 27 Konkordatu „[s]prawy wymagające nowych lub dodatkowych rozwiązań będą regulowane na drodze nowych umów między Układającymi się Stronami albo uzgodnień między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej i Konferencją Episkopatu Polski upoważnioną do tego przez Stolicę Apostolską”.
Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 u.s.o., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych Kościołów i związków wyznaniowych określa, w drodze rozporządzenia, warunki i sposób wykonywania przez szkoły zadań dotyczących organizacji nauki religii. W przywołanym przepisie ustawy o systemie oświaty zagwarantowano Kościołom i innym związkom wyznaniowym prawo silnego współudziału w opracowywaniu treści przepisów dotyczących organizacji nauki religii w publicznych przedszkolach i szkołach.
Istota treści omawianego przepisu pozostaje taka sama od momentu uchwalenia ustawy o systemie oświaty, czyli od 1991 r.
W wypadku rozporządzenia z 22 marca 2024 r. konieczne było rozważenie, czy akt wydany na podstawie art. 44zb u.s.o., upoważniającego ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów w szkołach publicznych, wymagał spełnienia warunków dotyczących porozumienia z właściwymi Kościołami czy związkami wyznaniowymi. Z samego bowiem upoważnienia wprost taki warunek nie wynika. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 44a u.s.o., „[i]lekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o zajęciach edukacyjnych bez bliższego określenia, należy przez to rozumieć obowiązkowe i dodatkowe zajęcia edukacyjne, o których mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo oświatowe, zajęcia religii lub etyki, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 12 ust. 2, oraz zajęcia, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ust. 3”. Cytowany przepis znajduje się w rozdziale, w którym jest również upoważnienie do wydania rozporządzenia z 22 marca 2024 r., tj. art. 44zb u.s.o. Zatem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania na mocy danej normy jest zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów w szkołach publicznych, w tym, jak wynika z art. 44zb pkt 9 u.s.o., także warunków promocji ucznia do klasy programowo wyższej lub ukończenia szkoły z wyróżnieniem, z uwzględnieniem rocznych ocen klasyfikacyjnych z zajęć edukacyjnych, które wlicza się do średniej ocen oraz rocznej oceny klasyfikacyjnej zachowania. Jeśli wyrażenie „zajęcia edukacyjne” z art. 44zb pkt 9 u.s.o. należy rozumieć zgodnie z art. 44a u.s.o., to upoważnienie ustanowione w art. 44zb u.s.o. w zakresie dotyczącym lekcji religii należy stosować łącznie z art. 12 ust. 2 u.s.o. Prowadzi to do wniosku, że do kształtowania treści takiego rozporządzenia we wskazanym zakresie konieczne jest porozumienie z właściwym Kościołem czy innym związkiem wyznaniowym.
7. Mając to na względzie, Trybunał Konstytucyjny uznał, że jeżeli rozporządzenie z 22 marca 2024 r. wpływa na sposób podejścia do ocen z religii – np. przez wyłączenie ich z obliczania średniej ocen, co może mieć konsekwencje przy przyznawaniu świadectw z wyróżnieniem, nagród czy rekrutacji – to bezpośrednio dotyczy ono organizacji nauki religii w rozumieniu art. 12 ust. 2 u.s.o.
Zatem jeśli ocena z religii przestaje być traktowana tak jak w wypadku innych przedmiotów nauczania, a tym samym traci wpływ np. na średnią ocen i treść świadectwa, to taki stan stanowi zmianę „sposobu wykonywania zadań związanych z nauczaniem religii”. Wskazana zmiana musi zatem być uzgodniona z Kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Brak danych uzgodnień i porozumienia oznacza naruszenie trybu wydania rozporządzenia (por. wyrok z 27 listopada 2024 r., sygn. U 10/24). Jak wynika z Komunikatu Prezydium Konferencji Episkopatu Polski w sprawie zmian wprowadzonych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w organizacji lekcji religii w szkołach publicznych z 23 grudnia 2024 r., zmiany zawarte w rozporządzeniu z 22 marca 2024 r. „zostały wprowadzone w życie bez wymaganego przez [u]stawę o systemie oświaty «porozumienia z władzami Kościoła Katolickiego i Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych»” (Komunikat Prezydium KEP wobec zmian wprowadzanych przez MEN w....; dostęp: 22 maja 2025 r.).
Tym samym skontrolowana zmiana legislacyjna nie została wprowadzona w porozumieniu ze stroną kościelną. Jako wystarczające – w perspektywie wskazanych wzorców kontroli – nie może być uznane uzyskanie w ramach konsultacji publicznych projektu rozporządzenia negatywnych opinii Komisji Wychowania Katolickiego Konferencji Episkopatu Polski, Prezydium Polskiej Rady Ekumenicznej czy uwag Kurii Metropolitalnej we Wrocławiu. Nadto należy zauważyć, że żadne z wymienionych stanowisk nie zostało uwzględnione przez Ministra Edukacji.
Powyższe potwierdza, że przyjęcie § 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 22 marca 2024 r. naruszyło wskazane wyżej wzorce konstytucyjne, konkordatowe oraz ustawowe.
8. Trybunał przypomina, że wyrok ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Podlega niezwłocznej promulgacji w Dzienniku Ustaw, przy czym już z chwilą jego ogłoszenia na sali rozpraw ustało domniemanie konstytucyjności zakwestionowanego przedmiotu kontroli. Trybunał przypomina, że brak niezwłocznej publikacji trybunalskich orzeczeń w organach urzędowych stanowi działanie sprzeczne z prawem, które może skutkować odpowiedzialnością prawną – w tym także karną – osób, na których ciąży prawny obowiązek ogłaszania judykatów Trybunału.
Niniejszy wyrok usuwa z systemu prawnego skutek, jaki wywierały skontrolowane regulacje rozporządzenia z 22 marca 2024 r., polegający na niewliczaniu oceny z lekcji religii do średniej ocen.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Jarosław Wyrembak – przewodniczący, prezes TK Bogdan Święczkowski – sprawozdawca, sędzia TK Stanisław Piotrowicz.