Zakres i sposób rozpoznania wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego SK 68/25
25 lutego 2026 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą zakresu i sposobu rozpoznania wniosku o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego sądu administracyjnego.
Wstęp.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:
Skarżąca jest sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego. W oparciu o zaskarżone przepisy, NSA wyłączył ją od rozpoznania skargi kasacyjnej w przedmiocie odpowiedzialności za zaległości podatkowe spółki.
Do wyłączenia doszło, albowiem skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 5a § 1 i 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; dalej: p.u.s.a.), wniósł o zbadanie spełnienia przez skarżącą-sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności oraz wyłączenie jej od orzekania – ze względu na niespełnienie wymogu niezawisłości i bezstronności w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w składzie pięciu sędziów, po rozpoznaniu wniosku skarżącego kasacyjnie o zbadanie spełnienia przez skarżącą wymogów niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a p.u.s.a., postanowił wyłączyć ją od rozpoznania sprawy.
Od powyższego postanowienia skarżąca wywiodła zażalenie, które następnie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie siedmiu sędziów, oddalił. Podstawą wyłączenia skarżącej jako następstwa stwierdzenia przez sąd braku spełnienia minimalnych standardów niezawisłości i bezstronności sąd uczynił fakt, że skarżąca została powołana na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz. 3).
Analiza formalna oraz pełna argumentacja popierająca ogłoszony na wstępie wyrok zostanie zaprezentowana w pisemnej wersji uzasadnienia.
Przedmiot sprawy i istota problemów konstytucyjnych.
Skarżąca w ośmiu punktach petitum skargi konstytucyjnej zaskarżyła w różnych konfiguracjach art. 5a p.u.s.a., przedstawiając zarzuty o charakterze interpretacyjnym. Na rozprawie 19 lutego 2026 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zajęte w skardze konstytucyjnej, przy czym dokonała jego doprecyzowania (uszczegółowienia), przez wskazanie dodatkowych argumentów świadczących jej zdaniem o niekonstytucyjności całego mechanizmu tzw. testowania niezawisłości uregulowanego w art. 5a p.u.s.a..
Odnośnie do wzorców kontroli wyjaśniła zaś, że kwestionuje przedmiot kontroli pod kątem zgodności z dwiema grupami wzorców: 1) art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji; 2) art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 oraz art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Rekonstrukcja przedmiotu kontroli. Wzorce kontroli.
Jak już wcześniej wskazano skarga konstytucyjna przedstawiała zarzuty o charakterze interpretacyjnym skierowane wobec poszczególnych jednostek redakcyjnych (paragrafów) art. 5a p.u.s.a. Niemniej uwzględniając ogół materiału procesowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, włącznie ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym na rozprawie 19 lutego 2026 r. doprecyzowującym to, czego w swojej istocie sprawa dotyczy, Trybunał dokonał koniecznej rekonstrukcji przedmiotu kontroli, korzystając z występującej na gruncie postępowania sądowokonstytucyjnego zasady falsa demonstratio non nocet.
W orzecznictwie trybunalskim wskazywano, że zasada falsa demonstratio non nocet nakazuje odczytywać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie przed sądem konstytucyjnym (zob. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25 i 7 marca 2017 r., sygn. K 40/13, OTK ZU A/2017, poz. 12). Celem zasady falsa demonstratio non nocet jest niwelowanie nadmiernego aspektu formalnego w trakcie rozstrzygania sprawy. Zasada ta jest stosowana przez Trybunał Konstytucyjny z urzędu z racji istotności toczących się przed nim spraw (por. np. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10; 27 lipca 2021 r., sygn. K 10/18, OTK ZU A/2021, poz. 64; również postanowienie z 1 lipca 2021 r., sygn. SK 17/16, OTK ZU A/2021, poz. 38).
Tym samym uwzględniwszy: uzasadnienie skargi konstytucyjnej oraz informacje zebrane na rozprawie wskazujące na dodatkowe argumenty przemawiające za niekonstytucyjnością całego mechanizmu tzw. testowania niezawisłości sędziów sądów administracyjnych, Trybunał postanowił poddać kontroli w niniejszym postępowaniu art. 5a p.u.s.a in exstenso. Nadto, zważywszy, że zakwestionowany przez skarżącą art. 5a p.u.s.a. odnosi się ogólnie do „sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym” oraz mając na względzie, że kontrola konstytucyjności prawa dokonywana w trybie skargi konstytucyjnej ma charakter przedmiotowy a nie zaś podmiotowy, Trybunał nie uznał za konieczne ograniczenie kontroli art. 5a p.u.s.a. jedynie do zakresu, w jakim przepis ten dotyczy sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego
Jako wzorce kontroli, Trybunał dopuścił: art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Za podstawę kontroli Trybunał przyjął więc: wynikające z art. 60 prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z ograniczeniami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji; zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji; zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji) oraz gwarancję ustrojową niezawisłości sędziowskiej wynikającą z art. 179 i 180 Konstytucji.
Merytoryczna ocena zasadności zarzutów
Trybunał rozpoznając poddany kontroli obszar, dokonał analizy ustawowego modelu badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, a także dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego testowania niezawisłości sędziów. Szczegółowe wywody w tym zakresie zawarte zostaną w pisemnej wersji uzasadnienia.
Trybunał za bezsporną uznał konieczność zapewnienia niezawisłości i bezstronności sędziego, bez której to gwarancji konstytucyjne prawo do sądu traci swoją treść, a jednostka zostaje pozbawiona prawa do sprawiedliwego procesu.
Ustawodawca działając w granicach ładu konstytucyjnego może stanowić regulacje normatywne, których celem jest zagwarantowanie niezawisłości i bezstronności sędziego. Trybunał posiada zaś – na zasadzie monopolu jurysdykcyjnego – kompetencję do kontroli, czy przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia wymogi konstytucyjne, tj. czy nie narusza konstytucyjnego ładu, zwłaszcza w takich obszarach, jak prawo dostępu sędziów do służby publicznej, konstytucyjny standard niezawisłości sędziowskiej, czy kwestii związanych ze skutecznością inwestytury sędziego.
Trybunał uznał za naruszający standard konstytucyjny art. 5a p.u.s.a. kreujący instytucję (mechanizm) tzw. testowania niezawisłości. Przepis ten należy ocenić za konstytucyjnie nieakceptowalny, z uwagi na to, że umożliwia w sprawie dotyczącej badania bezstronności i niezawisłości sędziego sądu administracyjnego:
1) abstrakcyjne kwestionowanie niezawisłości i bezstronności sędziego wyłącznie na podstawie „okoliczności towarzyszących jego powołaniu”,
2) merytoryczną ocenę prawomocnej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, przez przyjęcie, że „okoliczności towarzyszące powołaniu” są zawarte w prawomocnej uchwale Krajowej Rady Sądownictwa oraz dopuszcza kwestionowanie niezawisłości i bezstronności sędziego wyłącznie na podstawie okoliczności przytoczonych w uchwale,
3) zbadanie aktu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o powołaniu na urząd sędziego.
Trybunał zwrócił uwagę na naruszenie przez przedmiot kontroli normy konstytucyjnej stanowiącej, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał rozpoznając niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że art. 60 Konstytucji należy pojmować w sposób szeroki. Nie należy go łączyć li tylko z prawem wejścia do służby publicznej. Przepis ten dotyczy także sytuacji osób, które weszły już do służby publicznej (prawo sensu largo) i polega na zapewnieniu im możliwości realnego wykonywania podjętej służby. W realiach niniejszej sprawy dotyczącej sytuacji skarżącej będącej sędzią NSA, prawo to polega na możliwości niezakłóconego urzędowania i wypełniania obowiązków sędziowskich, tj. orzekania w konkretnych sprawach zawisłych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W konsekwencji za niespełniające standardu konstytucyjnego należy uznawać nie tylko przepisy, które wprost zamykają drogę do służby publicznej, lecz także regulacje, które utrudniają wykonywanie funkcji publicznych, w tym funkcji sędziego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem stosowanie art. 5a p.u.s.a. uniemożliwiło skarżącej sądzenie konkretnych spraw zawisłych przed NSA, z uwagi na abstrakcyjne kwestionowanie jej ustrojowego statusu z racji okoliczności towarzyszących powołaniu.
Rozwiązanie to nie spełnia także wymogu z art. 60 in fine Konstytucji, tj. wymogu zapewnienia jednakowych zasad dostępu do służby publicznej. Praktyka orzecznicza dowodzi bowiem, że mechanizm tzw. testowania niezawisłości wykorzystywany jest właściwie li tylko wobec sędziów powołanych przez Prezydenta po marcu 2018 r., tj. tych zarekomendowanych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na podstawie art. 9a ustawy o KRS. Pozostawienie w systemie zaskarżonego art. 5a p.u.s.a. i jego dalsze stosowanie może doprowadzić do petryfikacji stanu, w którym sędziowie sądów administracyjnych powołani po marcu 2018 r. zachowując wprawdzie formalny status sędziowski, de facto stają się „sędziami ułomnymi” niezdolnymi do bezstronnego orzekania w konkretnych sprawach, z uwagi na rzekome wady w procedurze ich powołania.
Wyłączanie sędziego od orzekania w ramach procedury tzw. testu niezawisłości w praktyce prowadzi do wypaczenia normatywnego sensu instytucji, przekształcając ją w narzędzie mogące służyć do odsuwania od orzekania sędziego z tej racji, że wystąpił w procedurze konkursowej przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną na podstawie art. 9a ustawy o KRS i uzyskał od tego organu rekomendację do objęcia urzędu. Takie działanie ogranicza sędziemu możliwość korzystania z konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej.
Art. 5a p.u.s.a. nie jest do pogodzenia także z art. 179 Konstytucji, stosownie do którego sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Co prawda wyłączenie sędziego – nawet ze wszystkich przydzielonych mu spraw – formalnie nie prowadzi do podważenia skutku postanowienia Prezydenta, jednak materialnie rodzi ryzyko trwałego odsunięcia sędziego od orzekania, tj. pozbawia akt inwestytury sędziego swojej realnej treści, tworząc nieznaną Konstytucji kategorię sędziego formalnie zajmującego urząd, ale w praktyce niemogącego wypełniać obowiązków służbowych. Tolerowanie takiego stanu jest nieakceptowalne jako godzące w prerogatywę Prezydenta do powoływania sędziów, co w oczywisty sposób jest niezgodne z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, a także z art. 178 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, a nadto prowadzi do faktycznego pozbawienia sędziego inwestytury poza regulacjami konstytucyjnymi, a także podważa sędziowską niezawisłość, a w konsekwencji niezależność i bezstronność sądu rozumianą także jako prawo jednostki do sprawiedliwego procesu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że powołanie sędziego jest wyłączną i niewzruszalną prerogatywą Prezydenta, której wykonanie w obowiązującym stanie konstytucyjnym nie podlega kontroli sądowej, w polskim zaś porządku prawnym nie ma przepisów, które przyznawałyby kompetencję do podważania aktu powołania i wynikającej z tego aktu inwestytury do orzekania przez sędziego jakiemukolwiek organowi władzy publicznej, w tym także Sądowi Najwyższemu czy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Konstytucyjny kształt kompetencji, wynikającej z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, nie pozwala kwestionować ważności aktu powołania ani zakresu uprawnień osoby powołanej przez Prezydenta do pełnienia urzędu sędziego. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiałoby kompetencję Prezydenta jej materialnej istoty, gdyż wykonaniem tej kompetencji nie może być powołanie sędziego, który de facto nie mógłby uczestniczyć w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.
Zaskarżony art. 5a p.u.s.a. pozwalający na wyłączenie sędziego wyłączenie z uwagi na okoliczności towarzyszące jego powołaniu może więc być wykorzystywany przeciwko niezawisłości sędziowskiej.
W pisemnej wersji uzasadnienia przywołane zostanie bogate orzecznictwo Trybunału, gdzie wielokrotnie podkreślano, że żaden organ nie ma możliwości kontrolowania wykonywania przez Prezydenta prerogatywy do powoływania sędziów.
Na zakończenie, podkreślić należy, że wzajemne sprawdzanie przez sędziów prawidłowości swoich powołań w drodze sądowych postępowań jest zaprzeczeniem zasady niezawisłości oraz poważnym naruszeniem kompetencji Prezydenta. W odniesieniu do standardów państwa prawnego nie jest także dopuszczalne merytoryczne badanie przez sąd administracyjny rozpoznający wniosek o tzw. test niezawisłości, uchwały KRS o wystąpieniu do Prezydenta z wnioskiem o powołanie danej osoby na sędziego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle standardu konstytucyjnego to Krajowa Rada Sądownictwa jest organem wyłącznie upoważnionym do rozpatrywania i oceny kandydatów na sędziów.
Nadto w tym miejscu Trybunał przypomina, że zgodnie z obowiązującym prawem na uchwały KRS dotyczące przedstawienia Prezydentowi wniosku o powołanie na urząd sędziowski (z wyjątkiem powołania na urząd sędziego SN), służy odwołanie do Sądu Najwyższego orzekającego w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Sąd Najwyższy bada wówczas wyłącznie zgodność uchwały z prawem. De lege lata tylko w tym trybie dopuszczalne jest sądowe weryfikowanie uchwały KRS.
Trybunał stwierdził, że nie może zyskać akceptacji czynienie wobec sędziego zarzutu braku bezstronności i niezawisłości z tego tylko powodu, iż wziął udział w legalnym konkursie organizowanym przed Krajową Radą Sądownictwa, która z woli ustrojodawcy stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów; a także z uwagi na to, że organ ten następnie wystąpił do Prezydenta z wnioskiem o powołanie na urząd sędziowski. Chybiony jest zarzut rzekomej nielegalności Krajowej Rady Sądownictwa, której sędziowska część została wybrana przez Sejm. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (OTK ZU A/2019, poz. 17), w sposób ostateczny, ze skutkiem erga omnes orzekł, iż wspomniany art. 9a u.KRS, przewidujący nowy tryb wyboru piętnastu sędziów-członków KRS, jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten potwierdzający konstytucyjność normatywnej podstawy nowego modelu kształtowania sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa przez Sejm, jest przez Trybunał orzekający w niniejszej sprawie postrzegany jako rozwiewający wszelkie wątpliwości, co do skuteczności powoływania sędziów (w tym sędziów SN, NSA) przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie art. 9a u.KRS. Wobec tego tym bardziej niedopuszczalne jest wyłączanie sędziego w trybie tzw. testu niezawisłości tylko z tej przyczyny, że został powołany przez Prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej z zastosowaniem art. 9a ustawy o KRS.
Umorzenie postępowania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przedmiot kontroli jest niezgodny przynajmniej z jednym wzorcem kontroli, orzekanie co do zgodności z pozostałymi wzorcami jest zbędne (zob. np. wyroki z: 22 czerwca 2022 r., sygn. SK 3/20, OTK ZU A/2022, poz. 46; 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18, OTK ZU A/2023, poz. 46).
Stwierdzenie w wyroku, że art. 5a p.u.s.a. jest (w całości) niezgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2 oraz w związku art. 178 ust. 1, art. 179 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, czyni zbędnym rozstrzyganie pozostałych zarzutów skargi konstytucyjnej. Cel kontroli konstytucyjności został bowiem już zrealizowany.
Wobec tego postępowanie należało umorzyć w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK.
Skutki wyroku.
Wyrok ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Podlega niezwłocznej promulgacji w Dzienniku Ustaw, przy czym już z chwilą ogłoszenia go przez Trybunał Konstytucyjny na sali rozpraw ustało domniemanie konstytucyjności skontrolowanych regulacji. Brak niezwłocznej promulgacji wyroku we właściwym dzienniku urzędowym nie może być rozumiany jako przeszkoda w jego stosowaniu przez organy władzy publicznej (zob. wyrok TK z 23 września 2025 r., sygn. P 3/25, OTK ZU A/2025, poz. 97).
Art. 5a p.u.s.a. traci moc; orzeczenie skutkuje derogacją całego mechanizmu prawnego tzw. testowania niezawisłości sędziów w toku postępowania sądowo-administracyjnego.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.