Spółdzielnie mieszkaniowe - bezczynność spółdzielni P 7/16
14 marca 2018 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Sądu Okręgowego w Gdańsku XV Wydział Cywilny dotyczące spółdzielni mieszkaniowych (bezczynność spółdzielni).
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 491 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w których uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowania.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Zakwestionowany przez pytający sąd art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przewiduje procesowy tryb postępowania w sprawach, w których uprawniony na podstawie materialnych przepisów tej ustawy żąda ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia na niego tego prawa, a spółdzielnia nie wypełnia ciążących na niej obowiązków. Zgodnie z tym przepisem podmiot uprawniony może w takich sytuacjach wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c.
Ocena sformułowanych przez pytający sąd zarzutów wymagała rozważenia relacji między kwestionowanym przepisem a art. 49 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który przewiduje z kolei nieprocesowy tryb postępowania (według przepisów k.p.c. o zniesieniu współwłasności). Na tym tle występowały liczne problemy interpretacyjne i walidacyjne, co wiązało się przede wszystkim z tym, że stan prawny w tym zakresie był współkształtowany przez kolejne nowelizacje u.s.m., orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego. Sąd Najwyższy przyjął, że w aktualnym stanie prawnym art. 491 u.s.m. jest jedynym przepisem określającym tryb postępowania w sprawach o realizację przyznanego przez przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych roszczenia o ustanowienie i przeniesienie na uprawnionego odrębnej własności lokalu w przypadku niewypełnienia przez spółdzielnię mieszkaniową jej ustawowych obowiązków, gdyż wskutek zastosowania reguły lex posteriori derogat legi priori wyłączone zostało działanie art. 49 ust. 2 tej ustawy.
W wyniku analizy wszystkich wymienionych wyżej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedmiotem kontroli konstytucyjności w omawianej sprawie była norma prawna wywiedziona z art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych o treści, jaką nadano jej w trwałym, powszechnym i jednolitym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Rozpatrywane przez Trybunał zarzuty dotyczyły tego, że tryb przewidziany w art. 491 u.s.m. uniemożliwia uprawnionemu w niektórych sytuacjach realizację roszczenia przewidzianego w materialnych przepisach u.s.m. Pytający sąd wskazał, że w takim stanie faktycznym, jak w sprawie przed nim zawisłej, czyli w sytuacji, w której do spełnienia przesłanki samodzielności lokalu konieczne jest przeprowadzenie prac adaptacyjnych, sąd – orzekając w trybie wyznaczonym przez art. 491 u.s.m. – nie ma możliwości, by nakazać przeprowadzenie takich prac, a wskutek tego ustanowienie odrębnej własności lokalu na rzecz powoda (osoby, której dotychczas przysługiwało własnościowe lub lokatorskie prawo spółdzielcze do lokalu) jest niemożliwe.
Trybunał Konstytucyjny, przeanalizowawszy otoczenie normatywne kwestionowanej regulacji, a także uwzględniwszy złożoność i wieloetapowość procesów przekształceniowych w spółdzielniach mieszkaniowych, podzielił zarzuty sformułowane w pytaniu prawnym. Zaznaczył, że niezależnie od wyrażanych w doktrynie kontrowersji dotyczących adekwatności trybów przewidzianych w art. 49 i art. 491 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do spraw przekształceniowych, przepisy o zniesieniu współwłasności przewidywały takie instrumenty procesowe, które umożliwiały sądowi rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie i przeniesienie własności lokalu także wtedy, gdy uprawniony spełnił warunki określone w przepisach materialnych ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a lokal w celu uzyskania samodzielnego charakteru wymagał przeprowadzenia prac adaptacyjnych. Przepisy o zniesieniu współwłasności i możliwość zastosowania przez sąd art. 11 ust. 2 ustawy o własności lokali, zapewniały więc zainteresowanym efektywną procedurę dochodzenia ich praw. Biorąc pod uwagę charakter czynności faktycznych, które muszą zostać wykonane, aby mogła dojść do skutku umowa o ustanowieniu i przeniesieniu odrębnej własności lokalu, Trybunał stwierdził, że w art. 491 u.s.m. nie przewidziano odpowiednich bezspornych instrumentów procesowych do dochodzenia wykreowanego w przepisach materialnych u.s.m. roszczenia o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności, w takich sytuacjach, w których do uzyskania samodzielności lokalu konieczne jest przeprowadzenie prac adaptacyjnych.
Trybunał stwierdził, że skoro ustawodawca zdecydował, iż w przypadku bezczynności spółdzielni podmiot uprawniony do żądania ustanowienia (i przeniesienia) odrębnej własności lokalu może dochodzić swych uprawnień w trybie procesowym, to powinien to uczynić w taki sposób, aby dostępne w ramach tego trybu instrumenty zapewniały efektywną ochronę wszystkim uprawnionym. Powinien więc dostrzec i uwzględnić różnorodne sytuacje, jakie mogą wystąpić w wieloetapowym przewidzianym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych mechanizmie przekształcania spółdzielczych tytułów prawnych w odrębną własność lokalu. Tymczasem ustawodawca, decydując w art. 491 u.s.m. o rozpoznaniu spraw wynikających z materialnych przepisów u.s.m. dotyczących przekształceń tytułów prawnych do lokali spółdzielczych na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c., nie dostrzegł i nie uwzględnił w wystarczającym stopniu złożoności tego rodzaju spraw.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w swym wcześniejszym orzecznictwie wskazywał, iż kolejne nowelizacje u.s.m. oparte na różnych koncepcjach dotyczących mieszkań spółdzielczych prowadziły do wielu regulacji niejasnych i sprzecznych aksjologicznie oraz konstrukcyjnie, budząc wątpliwości z punktu widzenia ich rzetelności legislacyjnej (art. 2 Konstytucji), a w konsekwencji osobom uprawnionym do żądania przekształcenia dotychczasowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności bezpodstawnie stwarzały stan iluzji. Trybunał, rozpoznając omawianą sprawę, wziął pod uwagę, że nie można owego stanu pogłębiać w obszarze dotyczącym możliwości dochodzenia tych uprawnień. Podkreślił, że konstytucyjne prawo do rzetelnej procedury wymaga, aby mechanizmy, za pomocą których uczestnik postępowania (strona) realizuje swe prawo do sądu, były bezsporne i przewidywalne, a ustawodawca w sposób niebudzący wątpliwości wykładniczych powinien określać, za pomocą jakich środków prawnych jednostka ma realizować swe prawo do sądu i jaki jest zakres właściwości tego sądu.
Trybunał Konstytucyjny wydając omawiany wyrok kierował się przede wszystkim dążeniem, by określonej grupie osób uprawnionych na podstawie materialnych przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zapewnić efektywną ochronę sądową, a zarazem nie opóźniać trwającego od lat procesu przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału sądy rozstrzygające sprawy takie, jakie legły u podstaw pytania prawnego, powinny stosować art. 49 ust. 2 u.s.m. Trybunał wskazał, że ustawodawca nie uchylił tego przepisu, a ustanowienie art. 491 u.s.m. nie spowodowało eliminacji art. 49 ust. 2 u.s.m. z tekstu prawnego, a jedynie – tak jak przyjął Sąd Najwyższy – skutkowało wyłączeniem działania tego ostatniego w oparciu o regułę lex posteriori derogat legi priori, będącą regułą rozstrzygania zbiegów pozornych zachodzących między regulacjami wydanymi w różnym czasie, lecz normującymi identyczne stany faktyczne. W swym wyroku Trybunał stwierdził jednak, że art. 491 u.s.m. jest niekonstytucyjny w zakresie, w jakim dotyczy sytuacji, w których uczynienie zadość przesłance samodzielności lokalu wymaga wykonania robót adaptacyjnych. Od momentu ogłoszenia niniejszego orzeczenia w Dzienniku Ustaw, art. 491 u.s.m. przestanie je zatem regulować. W konsekwencji, w odniesieniu do wskazanych sytuacji zachodzić będzie konieczność stosowania art. 49 ust. 2 u.s.m. Nie wyklucza to interwencji ustawodawcy, który dysponując licznymi wypowiedziami Trybunału odnoszącymi się do przekształceń w spółdzielniach mieszkaniowych, może uregulować kwestie sądowej ochrony uprawnień przewidzianych w u.s.m. w sposób wyczerpujący, spójny i uwzględniający swoistość tych przekształceń.
Trybunał dodał, że nie podważył interpretacji dokonanej w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Zaznaczył, że jeśliby rezultat interpretacyjny przyjęty przez SN zastosować w każdej sprawie dotyczącej dochodzenia roszczeń wynikających z materialnych przepisów u.s.m. (a zatem zarówno wtedy, gdy podjęto uchwałę zarządu spółdzielni określającą przedmiot odrębnej własności wszystkich lokali w danej nieruchomości, jak i wtedy, gdy takiej uchwały nie podjęto, a przy tym sporne są jeszcze inne okoliczności konieczne do określenia przedmiotu odrębnej własności, np. istnieje spór między spółdzielnią a uprawnionym co do samodzielnego charakteru lokalu), to w niektórych z nich prowadzi to do niekonstytucyjnych skutków.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawcą była sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz.