Społeczna inspekcja pracy K 6/15
Przepisy ustawy określającej sposób organizacji społecznej inspekcji pracy i uprawnienia społecznych inspektorów pracy nie naruszają wymagań wynikających z zasady prawidłowej legislacji w stopniu, który rodziłby konieczność orzeczenia o ich niekonstytucyjności. Nie prowadzą również do nieproporcjonalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej pracodawców.
26 kwietnia 2018 r. o godz. 9:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezydenta Konfederacji Lewiatan w sprawie społecznej inspekcji pracy.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (dalej: ustawa o SIP) i art. 185 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy w zakresie, w jakim powierzają społecznej inspekcji pracy kontrolę przestrzegania prawa pracy w sprawach innych niż dotyczące przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, są zgodne z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
2. Art. 3 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o SIP jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
3. Art. 5 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o SIP jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
4. Art. 7 ust. 2 ustawy o SIP w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa pracodawcy do złożenia wniosku o odwołanie społecznego inspektora pracy, jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji.
5. Art. 8 ust. 1 ustawy o SIP jest zgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
6. Art. 8 ust. 2 ustawy o SIP:
a) jest zgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) w zakresie, w jakim nie uzależnia obowiązku udzielenia społecznemu inspektorowi pracy informacji oraz okazania mu dokumentów od uzyskania zgody pracownika w wypadkach, w których realizacja tego obowiązku wiązałaby się z udostępnieniem danych osobowych tego pracownika, jest niezgodny z art. 47 Konstytucji.
7. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o SIP jest zgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
8. Art. 11 ust. 3 ustawy o SIP, rozumiany w ten sposób, że wniesienie sprzeciwu do właściwego inspektora pracy Państwowej Inspekcji Pracy zawiesza obowiązek wykonania zalecenia zakładowego społecznego inspektora pracy, jest zgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Rozpatrując wniosek Prezydenta Konfederacji Lewiatan, Trybunał wziął pod uwagę to, że wnioskodawca nie zakwestionował całej ustawy o SIP, lecz poszczególne jej przepisy. Na ich tle sformułował zarzuty dotyczące w istocie pięciu zasadniczych problemów.
Pierwszy problem poruszony we wniosku dotyczył zbyt szerokiego, zdaniem wnioskodawcy, określenia zakresu uprawnień kontrolnych inspektorów SIP. W ocenie wnioskodawcy, powinny one ograniczać się wyłącznie do kontroli poszanowania w zakładzie pracy przepisów i zasad bhp. Inspektorzy SIP nie mają bowiem merytorycznego przygotowania do badania tego, czy pracodawca przestrzega przepisy prawa pracy w innym zakresie.
Trybunał uznał jednak, że objęcie kontrolą realizowaną przez inspektorów społecznej inspekcji pracy także innych zagadnień prawa pracy niż te dotyczące bhp jest racjonalnym rozwiązaniem ustawowym z punktu widzenia celów, dla których społeczna inspekcja pracy została powołana. Ma ona bowiem służyć związkom zawodowym jako narzędzie realizacji ich funkcji ochrony uprawnień i interesów pracowników w odniesieniu do wszystkich przepisów i zasad prawa pracy. Do zakładowych organizacji związkowych należy czuwanie nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy dotyczących nie tylko bhp. Opisany w zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisach zakres działania SIP pokrywa się również z zakresem działania Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: PIP). Obie inspekcje – społeczna i państwowa – tworzą w efekcie spójny i wzajemnie się uzupełniający system kontroli przestrzegania prawa pracy.
Zdaniem Trybunału, wnioskodawca, kwestionując dopuszczalność powierzenia uprawnień kontrolnych osobom niemającym wyspecjalizowanej wiedzy w zakresie prawa pracy, nie dostrzega samej istoty społecznej kontroli, jaką realizuje SIP. Funkcję inspektorów SIP pełnią pracownicy danego zakładu, najlepiej rozeznani w panujących w tym zakładzie warunkach pracy. Z istoty społecznego charakteru wykonywanej przez nich kontroli wynika, że nie muszą oni posiadać wiedzy specjalistycznej, jaka wymagana jest od inspektorów PIP. Niemniej w art. 5 ust. 3 ustawy o SIP ustawodawca sformułował kryteria dotyczące stażu pracy, jakie spełniać muszą kandydaci na społecznych inspektorów pracy, co powinno gwarantować, że funkcję tę pełnić będą osoby mające co najmniej podstawowe rozeznanie na temat realiów pracy w danej branży i w danym zakładzie.
Drugi problem, poruszony we wniosku, odnosił się do przepisów określających zasady kształtowania przez zakładowe organizacje związkowe struktury SIP. Zarzuty wnioskodawcy koncentrowały się wokół nieprecyzyjności pojęć użytych w art. 3 ust. 1 ustawy o SIP, takich jak „zakład pracy”, „oddział” lub „wydział”, a także „komórka organizacyjna”. Wnioskodawca nie przedstawił jednak dowodów, że pojęcia te uniemożliwiają zrekonstruowanie pożądanego przez ustawodawcę modelu struktury SIP. Zdaniem Trybunału, ich znaczenie można ustalić, posługując się wykładnią językową, systemową i funkcjonalną przepisów ustawy o SIP. Nie było zatem podstaw orzeczenia o niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 ustawy o SIP.
Stwierdzenie zgodności art. 3 ust. 1 ustawy o SIP z przywołanymi we wniosku wzorcami kontroli miało znaczenie dla oceny przez Trybunał zarzutów sformułowanych wobec art. 13 tej ustawy, który przewiduje szczególną ochronę trwałości zatrudnienia pracowników pełniących funkcję społecznych inspektorów pracy. Wnioskodawca nie zakwestionował bowiem samej zasady przyznania im takiej ochrony. Problem w tym zakresie, jak wynika z treści uzasadnienia wniosku, dostrzegł w braku ustawowego określenia maksymalnej liczby inspektorów SIP. Z tego powodu Trybunał potraktował zarzuty dotyczące art. 13 ustawy o SIP jako ujęte w związku z zarzutami odnoszącymi się do art. 3 ust. 1 tej ustawy i orzekł, że przepisy te – oceniane łącznie – nie naruszają wzorców kontroli wskazanych przez wnioskodawcę.
Badając trzeci problem wynikający z wniosku, mianowicie problem braku środków prawnych umożliwiających pracodawcy kwestionowanie procedur wyboru społecznych inspektorów pracy lub choćby inicjowanie procedury odwołania inspektorów, którzy nie wykonują swoich obowiązków, Trybunał zwrócił przede wszystkim uwagę na ścisły związek łączący społeczną inspekcję pracy z zakładowymi organizacjami związkowymi. Ze względu na ten związek, społeczną inspekcję pracy należy postrzegać w świetle autonomii związków zawodowych, będącej naturalną konsekwencją wolności związkowej. Możliwość ingerencji pracodawcy w przeprowadzany przez zakładowe organizacje związkowe proces wyboru przedstawicieli pracowników do różnych ciał i struktur (takich jak np. SIP) lub egzekwowania przez te związki ich odpowiedzialności byłaby formą ograniczenia wolności związkowej, dla której – zdaniem Trybunału – nie byłoby w tym wypadku uzasadnienia.
Trybunał nie podzielił również wątpliwości wnioskodawcy dotyczących czwartego problemu, jakim były uprawnienia kontrolne inspektorów SIP. Zdaniem wnioskodawcy, uprawnienia te – prawo wstępu do pomieszczeń i urządzeń zakładu pracy, prawo żądania okazania dokumentów i udzielenia informacji, prawo kierowania zaleceń – prowadzą do nieproporcjonalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej pracodawcy. Trybunał wziął jednak pod uwagę to, że inspektor SIP, korzystając z uprawnień kontrolnych, nie przestaje być pracownikiem. Jest więc zobowiązany m.in. do przestrzegania regulaminu pracy i ustalonego w zakładzie porządku, przestrzegania przepisów i zasad BHP i przepisów przeciwpożarowych, dbania o dobro zakładu pracy i jego mienie, a także do zachowywania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę. Za nietrafny należało w konsekwencji uznać zarzut, że inspektorzy SIP mogą korzystać ze swoich uprawnień kontrolnych w sposób dowolny. Jeśli zaś chodzi o prawo formułowania wiążących pracodawcę zaleceń, Trybunał stwierdził, że dostateczną ochronę pracodawcy zapewnia możliwość wniesienia przez niego sprzeciwu od zalecenia do właściwego państwowego inspektora pracy.
Niemniej, oceniając przepisy określające uprawnienia inspektorów SIP, Trybunał dostrzegł, że art. 8 ust. 2 ustawy o SIP, dający im prawo żądania informacji i dokumentów, nie gwarantuje ochrony autonomii informacyjnej pracowników, których te dokumenty dotyczą. Tymczasem autonomia informacyjna jednostki – jako element życia prywatnego – podlega ochronie na mocy art. 47 Konstytucji. Oznacza ona przede wszystkim możliwość decydowania przez osobę zainteresowaną o zakresie dostępu do dotyczących ją danych. Podstawowym instrumentem ochrony tak rozumianej autonomii informacyjnej jest zgoda tej osoby na udostępnienie informacji innemu podmiotowi. Z tego względu art. 8 ust. 2 ustawy o SIP w zakresie, w jakim nie uzależnia obowiązku udzielenia społecznemu inspektorowi pracy informacji i okazania mu dokumentów od uzyskania zgody pracownika w wypadkach, w których realizacja tego obowiązku wiązałaby się z udostępnieniem danych osobowych tego pracownika, jest niezgodny z art. 47 Konstytucji.
Piąty problem, jaki wynikał z treści wniosku, odnosił się do przepisów określających koszty, jakie ponosi pracodawca w związku z działalnością SIP. Wnioskodawca nie sprecyzował już jednak, które pojęcia użyte w tych przepisach uznaje za nieprecyzyjne w stopniu naruszającym zasadę prawidłowej legislacji. Nie wyjaśnił również, na czym miałaby polegać nadmierność kosztów ponoszonych przez pracodawców. Dlatego też Trybunał umorzył postępowanie w tym zakresie.
Rozpoznając wniosek Prezydenta Konfederacji Lewiatan, Trybunał nie oceniał trafności jego stanowiska o tym, że społeczna inspekcja pracy w praktyce działa nieefektywnie i nie realizuje zadań powierzonych im przez ustawodawcę. Trybunał nie jest bowiem sądem faktów, lecz jest sądem prawa. Ocenił wyłącznie to, czy zakwestionowane przepisy ustawy o SIP są poprawne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji oraz czy nie prowadzą do nieproporcjonalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej pracodawców. Natomiast ocena tego, czy w praktyce społeczna inspekcja pracy zapewnia skuteczną kontrolę przestrzegania prawa pracy należy do ustawodawcy, który – jeśliby stanowisko wnioskodawcy podzielił – może podjąć stosowną interwencję legislacyjną.
Przewodniczącym składu orzekającego był sędzia TK Piotr Tuleja, sprawozdawcą był sędzia TK Piotr Pszczółkowski.