Zasady przyznawania prawa do wypłaty świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych SK 31/16
25 września 2019 r. o godz. 10:00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim – w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy został złożony przez ubezpieczonego w następstwie odmowy przyznania mu innego świadczenia, związanego z czasową niesprawnością organizmu, ze względu na ustaloną niezdolność do pracy uprawniającą do przyznania renty w trybie art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – termin początkowy wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy określa na miesiąc, w którym złożono wniosek o jej przyznanie, a nie na miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie innego świadczenia, jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne do wyroku zgłosił Wiceprezes TK Mariusz Muszyński.
Stan faktyczny poprzedzający wniesienie rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.
Skarżący w latach 2010-2011 przebywał na zwolnieniu lekarskim i pobierał zasiłek chorobowy, a w 2011 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o przyznanie mu świadczenia rehabilitacyjnego. ZUS odmówił przyznania tego świadczenia, w związku z czym skarżący wniósł odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych, który w 2014 r. je oddalił, uznawszy iż skarżącemu prawo do świadczenia rehabilitacyjnego nie przysługuje ze względu na trwałą niezdolność do pracy, stanowiącą przesłankę uzyskania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy.
W czerwcu 2014 r. skarżący złożył do ZUS wniosek o przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy od 2011 r. Organ rentowy odmówił przyznania tego świadczenia. Decyzja ta została zmieniona przez sądu ubezpieczeń społecznych w 2015 r., który przyznał skarżącemu rentę z tytułu niezdolności do pracy od czerwca 2014 r. (tj. miesiąca, w którym został złożony wniosek o to świadczenie). Orzeczenie sądu uprawomocniło się dopiero w 2016 r.
Przedmiot kontroli i wzorce konstytucyjne.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił niezgodność art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa emerytalno-rentowa), w zakresie, w jakim przyznaje prawo do wypłaty świadczenia – renty z tytułu niezdolności do pracy – poczynając od dnia powstania do niego prawa, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 67 ust. 1 Konstytucji.
Problem konstytucyjny.
Rozpatrywana sprawa dotyczyła dopuszczalności określenia przez ustawodawcę zwykłego terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy wyłącznie na miesiąc, w którym ubezpieczony złożył wniosek o przyznanie mu tego świadczenia.
Kwestie formalne.
Wziąwszy pod uwagę treść zaskarżonego przepisu, a także uwzględniwszy stan faktyczny leżący u podstaw niniejszej sprawy, argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, stanowiska Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego oraz opinię Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Trybunał uznał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w zakresie, w jakim – w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy został złożony przez ubezpieczonego w następstwie odmowy przyznania mu innego świadczenia, związanego z czasową niesprawnością organizmu, ze względu na ustaloną niezdolność do pracy uprawniającą do przyznania renty w trybie art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej – termin początkowy wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy określa na miesiąc, w którym złożono wniosek o jej przyznanie, a nie na miesiąc, w którym złożono wniosek o przyznanie innego świadczenia.
Trybunał uznał również za dopuszczalne uczynienie wzorcami kontroli w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.
Ocena konstytucyjności badanego przepisu.
Przewidziane w art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej ograniczenia przy wypłacie świadczeń emerytalno-rentowych (w szczególności – renty z tytułu niezdolności do pracy) wynikają m.in. z ogólnej reguły przyznawania świadczeń emerytalno-rentowych na wniosek ubezpieczonego.
Trybunał zauważył, że choć obowiązująca Konstytucja pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej (do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia założonej przez siebie polityki ekonomiczno-społecznej), to jednakże swoboda tego wyboru nie jest nieograniczona. Swoboda legislacyjna parlamentu ograniczona została wprost zakazem naruszania „istoty” prawa do zabezpieczenia społecznego, a także nakazem przestrzegania wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego. To zaś oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, ma prawo interweniować w sytuacjach, w których badane regulacje prawne uchybiają określonym wartościom konstytucyjnym lub prawnomiędzynarodowym.
Trybunał uznał, że realizacja art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków godzących w istotę prawa gwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Prawdopodobne są bowiem sytuacje, w których – jak w przypadku skarżącego – niezdolność do pracy (uprawniająca do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy) zostanie ujawniona w toku postępowania o przyznanie świadczenia związanego z czasową niemożnością wykonywania pracy (jak np. świadczenie rehabilitacyjne). Ubezpieczony, który – we własnym przeświadczeniu – jest czasowo niezdolny do pracy (w skutek choroby lub wypadku), a który dąży do uzyskania świadczenia na czas niezbędny – jego zdaniem – do przywrócenia ponownej sprawności organizmu, uznany zostaje jednak za niespełniającego przesłanki do przyznania takiego świadczenia z powodu wykrytej u niego całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy, która – z kolei – stanowi podstawę do przyznania mu renty w trybie art. 57 ustawy emerytalno-rentowej. Zasady doświadczenia życiowego i racjonalności wskazują, że dopiero w takiej sytuacji ubezpieczony – dysponując miarodajną dlań informacją odnośnie do jego stanu zdrowia – składa wniosek o przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy. Niemniej jednak – w razie potwierdzenia przez organ rentowy lub sąd ubezpieczeń społecznych powstania niezdolności do pracy, uprawniającej do przyznania renty, już w czasie, gdy ubezpieczony ubiegał się o inne świadczenie – renta będzie wypłacana dopiero od miesiąca, w którym złożono wniosek o jej przyznanie. Tym samym ubezpieczony – mimo, że chronologicznie wcześniej uruchomił postępowanie przed organem rentowym, ale w sprawie dotyczącej innego świadczenia, które nie zostało mu przyznane właśnie z powodu wykrytej niezdolności do pracy – za cały okres poprzedzający złożenie przezeń wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy pozostaje bez środków do utrzymania.
W ocenie Trybunału – na tle art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej – ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego w postaci terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy jest nieproporcjonalnie duże w stosunku do osiąganych efektów. W rzeczywistości bowiem ubezpieczony niezdolny do pracy zostaje całkowicie pozbawiony świadczeń z ubezpieczenia społecznego za pewien okres (w okolicznościach rozpatrywanej sprawy: od dnia złożenia wniosku o świadczenie rehabilitacyjne – w 2011 r. – do dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych o przyznaniu renty z tytułu niezdolności do pracy – w 2016 r.).
W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że uregulowanie art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie czyni zadość także postulatowi proporcjonalności i w tym zakresie jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającymi z art. 2 Konstytucji. Kontrolowany przepis oddziaływa bowiem na sferę konstytucyjnych praw podmiotowych obywateli, a więc dóbr bardzo wysoko umiejscowionych w hierarchii interesów, których realizacji ma sprzyjać system prawny. Na tej płaszczyźnie tym bardziej widoczne jest zachwianie właściwych relacji pomiędzy wartością poświęcaną (zapewnienie środków finansowych osobie pozbawionej zdolności do wykonywania pracy) i chronioną (jednolita zasada wypłaty świadczeń dla wszystkich ubezpieczonych w reżimie ustawy emerytalno-rentowej).
Trybunał podkreślił ponadto, że jego wyrok nie podważa ogólnego mechanizmu – przyjętego przez ustawodawcę w 1998 r. – przyznawania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na wniosek ubezpieczonego od miesiąca, w którym został złożony stosowny wniosek. Niemniej jednak w niektórych sytuacjach – jak w przypadku skarżącego – regulacja taka może okazać się krzywdząca dla jednostki. Z tego też powodu interwencja sądu konstytucyjnego była konieczna.
Skutek wyroku.
Skutkiem wyroku Trybunału nie jest utrata mocy obowiązującej art. 129 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, a tylko wyeliminowanie zakresu tego przepisu, który został wskazany w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjny. Tym samym Zakład Ubezpieczeń Społecznych – przy określaniu terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy – obowiązany będzie przyjąć miesiąc, w którym ubezpieczony złożył wniosek o przyznanie innego świadczenia, a został on załatwiony odmownie z uwagi na stwierdzoną u ubezpieczonego niezdolność do pracy, kwalifikującą do przyznania mu renty na zasadzie art. 57 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej.
Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrok Trybunału stanowi dla zainteresowanych podstawę do wznowienia postępowania w zakresie dotyczącym terminu początkowego wypłaty renty z tytułu niezdolności do pracy odpowiednio:
a) w trybie art. 4011 kodeksu postępowania cywilnego, o ile renta została przyznana na podstawie wyroku sądu ubezpieczeń społecznych wydanego w następstwie odwołania ubezpieczonego od odmownej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak miało to miejsce w przypadku skarżącego) albo gdy przedmiotem odwołania uczyniono decyzję o przyznaniu renty w zakresie obejmującym termin początkowy wypłaty tego świadczenia,
b) w trybie art. 145a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i art. 124 ustawy emerytalno-rentowej, o ile rentę przyznał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a ubezpieczony nie złożył od tej decyzji odwołania do sądu.
Osoby, które nie mają możliwości wznowienia postępowania w trybie administracyjnym – ze względu na postanowienie art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – skorzystać będą mogły z instytucji powództwa odszkodowawczego, o którym mowa w art. 4171 § 1 kodeksu cywilnego.
Przewodniczącym składu orzekającego był Wiceprezes TK Mariusz Muszyński, a sprawozdawcą – sędzia TK Andrzej Zielonacki.