Spór kompetencyjny między Sejmem RP a Sądem Najwyższym oraz między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym Kpt 1/20
21 kwietnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Marszałka Sejmu RP dotyczący sporu kompetencyjnego między Sejmem RP a Sądem Najwyższym oraz między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym.
Trybunał Konstytucyjny postanowił:
1. Rozstrzygnąć spór kompetencyjny pomiędzy Sądem Najwyższym a Sejmem Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że:
a) Sąd Najwyższy – również w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego – nie ma kompetencji dla dokonywania prawotwórczej wykładni przepisów prawa prowadzącej do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, dokonywanej w drodze uchwały, o której mowa w art. 83 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym,
b) na podstawie art. 10, art. 95 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 187 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dokonywanie zmian w zakresie określonym w punkcie 1 lit. a należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy.
2. Rozstrzygnąć spór kompetencyjny pomiędzy Sądem Najwyższym a Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że:
a) na podstawie art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji powołanie sędziego jest wyłączną kompetencją Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, którą wykonuje na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa osobiście, definitywnie, bez udziału i ingerencji Sądu Najwyższego.
b) art. 183 Konstytucji nie przewiduje dla Sądu Najwyższego kompetencji do sprawowania przez ten organ nadzoru nad wykonywaniem przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej kompetencji, o której mowa w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, w tym dokonywania wiążącej wykładni przepisów prowadzącej do określenia warunków skuteczności wykonywania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej tej kompetencji.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne złożyli: sędzia TK Leon Kieres, sędzia TK Mariusz Muszyński, sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sędzia TK Jakub Stelina i sędzia TK Jarosław Wyrembak.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego były pytania:
I. Czy Sąd Najwyższy jest uprawniony, w tym w drodze uchwały o której mowa w art. 83 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2019 r., poz. 825 ze zm.), podejmowanej w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego, do dokonywania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, czy też, zgodnie z art. 10 ust 1 i 2, art. 95 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 183 ust. 2 i art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, tego rodzaju uprawnienia pozostają w wyłącznej kompetencji ustawodawcy.
II. - czy kompetencja Prezydenta RP, o której mowa w art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP, może być rozumiana w ten sposób, że dozwolone jest przyznanie Sądowi Najwyższemu lub innemu sądowi nieprzewidzianych Konstytucją RP kompetencji do oceny skuteczności powołania sędziego, a w szczególności kompetencji do oceny skuteczności nadania sędziemu, którego dotyczy akt powołania, prawa do wykonywania władzy sądowniczej;
- czy Sąd Najwyższy może dokonywać wiążącej interpretacji przepisów Konstytucji RP w związku z wykonywaniem przez Prezydenta RP prerogatywy, o której mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, a w szczególności czy Sąd ten może określać jakie są warunki skuteczność powołania sędziego.
Procedura rozstrzygania sporu kompetencyjnego przez TK rządzi się inną metodologią i konstrukcją niż procedura oceny hierarchicznej zgodności prawa z Konstytucją. Sporu kompetencyjnego nie dotyczy w pełni zasada związania zakresem wniosku. W rozpatrywaniu sporów kompetencyjnych nie ma zastosowania wzorzec konstytucyjny brany pod uwagę przy kontroli zgodności hierarchicznej przepisów prawa.
Rozstrzygając spór kompetencyjny TK ocenia przepisy prawne określające zakres kompetencji będących w sporze organów państwa. TK bada, czy konkretne działania będących w sporze organów, mieszczą się w zakresie ich kompetencji określonych w przepisach prawnych (i konstytucyjnych, i ustawowych), a także czy sposób wykonania kompetencji jest prawidłowy i czy nie prowadzi do naruszenia kompetencji drugiego organu państwa.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wprost nakazuje szeroką ocenę całokształtu kontekstu prawnego, statusu i pozycji ustrojowej organów, których spór dotyczy. Wybór problemów koniecznych do zbadania sporu kompetencyjnego należy do TK. Specyfika każdego ze sporów kompetencyjnych wymaga osobnego ich omówienia.
I. Spór kompetencyjny pomiędzy Sejmem a Sądem Najwyższym.
1. Przedmiotem tego sporu kompetencyjnego była kwestia, czy w kompetencjach Sądu Najwyższego mieści się podejmowanie uchwał abstrakcyjnych w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego, zmieniających stan normatywny w zakresie ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, czy też dokonywanie zmian w tej materii pozostaje w wyłącznej kompetencji ustawodawcy.
2. Legitymacja Marszałka Sejmu do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Sejmem a Sądem Najwyższym jest konstytucyjnie ugruntowana i nie budzi żadnych wątpliwości.
Zgodnie z art. 189 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Na podstawie art. 192 Konstytucji, z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wystąpić może m.in. Marszałek Sejmu.
3. Trybunał Konstytucyjny wyraża stanowisko, że pomiędzy Sejmem a Sądem Najwyższym zaistniał pozytywny spór kompetencyjny.
Kompetencyjny spór pozytywny ma miejsce nie tylko wtedy, gdy dwa organy powołują się na te same przepisy, gdy ich kompetencje przecinają się w tej samej sprawie. Pozytywny konflikt kompetencji może powstać także wtedy, gdy organy realizują swe kompetencje wynikające z różnych przepisów prawa określających ich zakresy właściwości, ale jeden z organów szeroko, dowolnie wychodząc poza ramy dotyczących go przepisów intencjonalnie swymi interpretacjami tych przepisów prowadzi do wkroczenia tymi działaniami w kompetencje innego organu, w wyłączny zakres jego właściwości.
W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy uznał się za właściwy do modyfikacji ustawowych przesłanek wadliwości obsady sądu w postępowaniach cywilnym i karnym przez kreowanie uchwałą wykładniczą, na podstawie art. 83 § 1 uSN, nowych, rodzajowo istotnych, dodatkowych znaczeń i rozumień wadliwości składu sądu, o których mowa w art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k. i art. 379 pkt 4 k.p.c.
Prawotwórczą wykładnią abstrakcyjną, uchwała SN z 23 stycznia 2020 r. wkroczyła w konstytucyjną właściwość Sejmu. Sąd Najwyższy „rozstrzygnął sprawę” modyfikacji normatywnej k.p.c. i k.p.k., wkroczył w „sprawę” właściwą dla prawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny nie neguje kompetencji SN do wydawania uchwał interpretacyjnych. Trybunał uznaje za akceptowalne w polskim porządku prawnym jedynie uchwały twórcze w ramach prawa, zgodne z prawem; nie są jednak akceptowalne uchwały prawotwórcze, wkraczające w kompetencje władzy prawodawczej. Art. 83 § 1 uSN daje podstawę wyłącznie do podejmowania uchwał wykładniczych w celu ujednolicenia rozbieżności orzecznictwa, a nie uchwał tworzących nowe normy prawne. Dokonując niedozwolonej wykładni prawotwórczej Sąd Najwyższy wprost naruszył kompetencje Sejmu w zakresie dokonywania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości.
Abstrakcyjne sformułowania uchwały wykładniczej SN mocą tzw. autorytetu SN miałyby wiązać nie tylko składy SN, sądy powszechne i wojskowe, ale następnie wchodziłyby swymi pozaustawowymi znaczeniami do powszechnego obrotu prawnego, ograniczając prawo obywateli do właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
4. Trybunał przypomina, iż kompetencje SN Konstytucja w art. 183 ogranicza do sprawowania nadzoru nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. SN może wykonywać też inne czynności określone w Konstytucji i ustawach. Konstytucja i ustawy nie przewidują jednak dla SN kompetencji do dokonywania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości.
SN nie jest uprawniony do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości również w drodze uchwał wykładniczych. Wniosek PP SN z 15 stycznia 2020 r. o wydanie uchwały wykładniczej skierowany do SN na podstawie art. 83 § 1 uSN, obarczony był wieloma wadami prawnymi. Art. 83 § 1 uSN został zastosowany nie tyle dla ujednolicenia rozbieżności w polskim orzecznictwie, ile dla umożliwienia składowi SN wdrożenia do polskiego systemu prawnego, z pominięciem zasad polskiej Konstytucji i orzecznictwa TK, wyroku sądu międzynarodowego – wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. W konsekwencji art. 83 § 1 uSN został nadużyty.
Wniosek PP SN naruszył też obowiązujące procedury przyjmowania uchwał na podstawie art. 83 § 1 uSN. PP SN arbitralnie wykluczył ze składu SN dwie izby SN (Izbę Dyscyplinarną oraz Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych), jak też siedmiu sędziów Izby Cywilnej.
SN w uzasadnieniu uchwały z 23 stycznia 2020 r. w całości przyjął, zaakceptował i uszczegółowił, jak też przeniósł na grunt polskiego systemu prawnego tezy wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r., sprzeczne z polską Konstytucją, co znalazło swój wyraz w treści przyjętej przez SN uchwały, będącej przedmiotem niniejszych sporów kompetencyjnych. Uzasadnienie do powyższej uchwały jest w całości wyrazem odrzucenia przepisów polskiej Konstytucji i orzecznictwa TK. SN jako pierwszorzędny podkreślił swój obowiązek lojalności wobec prawa unijnego i orzeczeń TSUE oraz stwierdził, że z tego obowiązku lojalności nie może być zwolniony decyzjami polskiej władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Trybunał Konstytucyjny przypomniana, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. SN powołuje się w swej argumentacji na art. 91 ust. 3 Konstytucji, ignorując fakt, iż dotyczy on pierwszeństwa prawa UE przed ustawą, a nie przed Konstytucją. Nadto SN nie zauważa, iż art. 91 ust. 3 Konstytucji mówi o prawie stanowionym przez organizację międzynarodową, jednakże zgodnie z art. 288 TFUE wyroki TSUE nie należą w rozumieniu traktatów do grupy unijnego prawa, którymi są jedynie: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie.
SN arbitralnie odrzucił nadrzędność Konstytucji, która w omawianych sporach ma znaczenie decydujące, gdyż spory dotyczą przepisów Konstytucji, a nie ustaw. A zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji prawo unijne nie ma pierwszeństwa przed przepisami polskiej Konstytucji.
Należy przypomnieć, iż zachowują aktualność wyroki TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04 oraz z 24 listopada 2010 r., sygn. akt K 32/09, w których Trybunał potwierdził nadrzędność Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej.
Sąd Najwyższy wykorzystując traktatową instytucję pytań prejudycjalnych, działał z naruszeniem i nadużyciem tej instytucji. W efekcie, wadliwym prawnie było też powołanie się w uzasadnieniu uchwały SN z 23 stycznia 2020 r. na obowiązek SN bezpośredniego wykonania wyroku TSUE z 19 listopada 2020 r. z „pominięciem” polskiego porządku konstytucyjnego. Skutkowało to wkroczeniem przez SN w konstytucyjne kompetencje polskiego prawodawcy oraz Prezydenta RP.
Błędnym jest podstawowe przeświadczenie Sądu Najwyższego o bezwzględnie wiążącym państwo członkowskie charakterze wyroków TSUE w sprawach, które nie zostały Unii Europejskiej traktatowo przekazane przez państwo członkowskie. Konsekwentnie, tezy wyroku TSUE dotyczące materii nienależącej do kompetencji Unii, a więc i do kompetencji TSUE, nie mogą nakładać na sąd odsyłający, tj. Sąd Najwyższy „obowiązku” podejmowania przez ten sąd działań prawotwórczych w wykonaniu wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r., który to wyrok pomija polski porządek konstytucyjny i wprost jest z nim sprzeczny.
Wyrok TSUE, który nie posiada traktatowego umocowania kompetencji w zakresie spraw ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich, nie może być traktowany przez Sąd Najwyższy jako podstawa dla władczych działań w obszarach należących do wyłącznej, konstytucyjnej kompetencji innych niż Sąd Najwyższy organów, to jest Sejmu i Prezydenta RP.
5. Sąd Najwyższy poprzez swoje nadużycia polskiego prawa, nadużycia unijnych przepisów traktatowych oraz nieuprawnione działania doprowadził do zaistnienia sporu kompetencyjnego między Sejmem a Sądem Najwyższym. Spór ten ma charakter sporu pozytywnego, ze względu na to, że Sąd Najwyższy uzurpował sobie prawo do wprowadzania zmian stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości. Nawet wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r., którego postanowienia rzekomo realizował SN w drodze uchwały z 23 stycznia 2020 r., nie dawał podstawy do wkroczenia w kompetencje zastrzeżone konstytucyjnie dla prawodawcy polskiego. Sąd Najwyższy dokonał prawotwórczej wykładni przepisów prawa, prowadzącej do zmiany stanu normatywnego w sferze ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości, do czego nie miał kompetencji.
Na podstawie art. 10, art. 95 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 187 ust. 4 Konstytucji, dokonywanie zmian w tym zakresie należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy.
II. Spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem RP a Sądem Najwyższym.
1. Przedmiotem tego sporu kompetencyjnego była kwestia, czy wykonywanie kompetencji powoływania sędziów (art. 179 Konstytucji) i związana z tym kompetencja do interpretacji przepisów Konstytucji w tym zakresie, a także ocena skuteczności dokonanego aktu nominacyjnego może być przedmiotem kontroli Sądu Najwyższego lub innego sądu, czy też jest to osobiste uprawnienie Prezydenta RP, które nie podlega kontroli władzy sądowniczej.
2. Wobec tego, że PP SN zarzucił brak legitymacji, brak interesu prawnego Marszałka Sejmu do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem a Sądem Najwyższym, Trybunał Konstytucyjny szczegółowo rozważył tę kwestię i uznał, że nie jest wykluczone, by z wnioskiem na podstawie art. 189 Konstytucji występował inny organ niż ten pozostający w sporze. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że możliwość rozstrzygania sporu kompetencyjnego byłaby ograniczona do sporów występujących pomiędzy podmiotami określonymi w art. 192 Konstytucji. Tymczasem, dyspozycja art. 189 mówi o rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, co oznacza, że wobec każdego z tych organów pozostających w sporze, można zainicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia domniemania racjonalności ustrojodawcy, który wskazując w art. 192 Konstytucji podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 189 Konstytucji, nie ograniczył legitymacji wskazanych w art. 192 Konstytucji podmiotów poprzez wymóg posiadania przez te podmioty interesu prawnego. Należy zatem przyjąć, że wszystkie wymienione w tym przepisie podmioty są legitymowane do wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa.
Zatem Marszałek Sejmu jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem także o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem a Sądem Najwyższym.
3. Spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem RP a Sądem Najwyższym ma charakter sporu pozytywnego. Wywołany został wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 15 stycznia 2020 r. skierowanym do trzech połączonych Izb Sądu Najwyższego, noszącym znamiona nadużycia kompetencji, wkraczającym w kompetencje Prezydenta RP.
Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, iż spór między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym również ma swe źródło w treści wcześniejszych pytań prejudycjalnych kierowanych przez SN do TSUE w sprawach C 585/18, C 624/18 i C 625/18, w których już wtedy SN podważał skuteczność wykonania konstytucyjnej prerogatywy Prezydenta do powołania na urząd sędziego.
Wyrażona we wniosku obawa Marszałka Sejmu o prawdopodobieństwo zaistnienia konfliktu pomiędzy tymi konstytucyjnymi centralnymi organami państwa zmaterializowała się następnego dnia po złożeniu wniosku z 22 stycznia 2020 r. przez Marszałka Sejmu do Trybunału Konstytucyjnego, poprzez podjęcie uchwały wykładniczej przez Sąd Najwyższy 23 stycznia 2020 r., w wykonaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 15 stycznia 2020 r.
Sąd Najwyższy podejmując uchwałę z 23 stycznia 2020 r. wykreował realny spór kompetencyjny z Prezydentem RP, polegający na pozbawionym podstawy prawnej „współwykonywaniu” prerogatywnej kompetencji powoływania sędziów.
Arbitralnie przyjęty argument SN stwierdzający wadliwość składu KRS ma charakter pozaprawny, zaś wielokrotnie powtarzane przez SN wątpliwości dotyczące obsady KRS całkowicie pomijają orzecznictwo TK, który stwierdził zgodność sposobu obsady KRS z Konstytucją.
4. W polskim porządku prawnym nie ma żadnych przepisów, które powierzałyby Sądowi Najwyższemu kompetencję w przedmiocie oceny skuteczności powołania sędziego, a w szczególności oceny skuteczności nadania sędziemu, którego dotyczy akt powołania, prawa do wykonywania władzy sądowniczej, a także w przedmiocie określenia warunków skuteczności powołania przez Prezydenta do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu wojskowego oraz sędziego Sądu Najwyższego.
W polskim porządku prawnym brak jest przepisów prawnych, które przyznawałyby kompetencję do podważania aktu powołania i wynikającej z tego aktu inwestytury do orzekania przez sędziego jakiemukolwiek organowi władzy publicznej, w tym także Sądowi Najwyższemu. Konstytucyjny kształt kompetencji, wynikającej z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, wyklucza możliwość kwestionowania nie tylko ważności aktu powołania, lecz nie pozwala również na kwestionowanie zakresu uprawnień osoby powołanej przez Prezydenta do pełnienia urzędu sędziego. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiałoby tę kompetencję Prezydenta jej materialnej istoty, albowiem nie jest wykonaniem tej kompetencji powołanie sędziego, który mimo wydania postanowienia w sprawie powołania do pełnienia urzędu sędziego nie mógłby być piastunem władzy sądowniczej.
Zakres konstytucyjnych i ustawowych kompetencji Sądu Najwyższego nie obejmuje kontroli wykonywania przez Prezydenta jego prerogatyw, a w szczególności sposobu realizacji i skutków wykonania prerogatywy wynikającej z art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji. Kompetencja Sądu Najwyższego nie obejmuje też uprawnienia do określania, w związku z wykonywaniem przez Prezydenta RP tej prerogatywy, warunków skuteczności aktu powołania sędziego. Ze względu na charakter kompetencji Prezydenta RP, przyznanie takich uprawnień jakiemukolwiek organowi władzy publicznej mogłoby nastąpić jedynie na mocy normy konstytucyjnej.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawę w pełnym składzie. Przewodniczącym składu orzekającego była prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawcą - sędzia TK Krystyna Pawłowicz.