Nieważność czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następujących bez zgody podmiotu tworzącego SK 33/15
25 sierpnia 2020 r. o godz. 12:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie połączonych skarg konstytucyjnych spółki M.S.A. dotyczących nieważności czynności prawnych mających na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następujących bez zgody podmiotu tworzącego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
Art. 54 ust. 5 w związku z art. 54 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej jest zgodny z art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Przedmiotem kontroli TK był art. 54 ust. 5 oraz ust. 6 ustawy o działalności leczniczej, który wprowadza ograniczenia w obrocie wierzytelnościami placówek publicznej służby zdrowia.
Trybunał orzekł, że przewidziana w tych przepisach nieważność umów dotyczących przenoszenia długów placówek publicznej służby zdrowia – bez uzyskania uprzedniej zgody podmiotu tworzącego taką placówkę – jest zgodna z gwarantowaną w Konstytucji wolnością zawierania umów.
Trybunał zauważył, że ochrona kontraktowania nie została wprost przewidziana w przepisach Konstytucji, niemniej jest wartością podlegającą konstytucyjnej ochronie podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie Konstytucji. Wolność ta przysługuje z samej natury każdemu człowiekowi, a ponadto tworzonym przez człowieka podmiotom zbiorowym. Nie sprowadza się jedynie do swobody określenia treści i celu stosunku prawnego. Trybunał stwierdził, że obejmuje ona możliwość podjęcia decyzji, czy zawrzeć umowę, kto ma być kontrahentem, jakie będą ich treść i cel, a także w jakim trybie i formie umowa zostanie zawarta itp. Jako wolność konstytucyjnie chroniona nie ma jednak absolutnego charakteru, a co za tym idzie może podlegać koniecznym ograniczeniom. Ograniczenia te muszą spełniać wymagania wynikające z zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Trybunał zwrócił uwagę, że władze publiczne są zobowiązane do wprowadzenia efektywnych mechanizmów prawnych równoważących faktyczną pozycję podmiotów wchodzących w stosunki zobowiązaniowe. Ochrona, którą ma realizować prawodawca kształtując zasady obrotu wierzytelnościami, ma podwójną perspektywę. Odnosi się nie tylko do pierwotnego wierzyciela i potencjalnego kontrahenta nabywającego wierzytelność, lecz musi uwzględniać ochronę praw dłużnika, zwłaszcza przed działaniami podejmowanymi poza sferą oddziaływania dłużnika przez inne podmioty. W szczególności ustawodawca jest legitymowany do ingerencji w stosunki zobowiązaniowe z udziałem podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym w sferze ochrony zdrowia. Ich działalność gospodarcza nie jest bowiem neutralna publicznie, szczególnie jeśli finansowana jest ze środków pochodzących z danin publicznych. Celem wprowadzenia w 2010 r. kwestionowanej regulacji było zarówno zapobieżenie powszechnemu w Polsce zjawisku obrotu długami publicznych podmiotów leczniczych, jak i zwiększenie wpływu podmiotów tworzących s.p.z.o.z. na gospodarkę finansową tych zakładów. Jest to tym bardziej istotne, że to podmioty tworzące s.p.z.o.z. ponoszą finansową odpowiedzialność za zobowiązania zakładów. Zmiana wierzyciela i związane z tym działania windykacyjne mogłyby, jak przyjął ustawodawca, doprowadzić do zaburzenia, a nawet wstrzymania udzielania takich świadczeń, a w konsekwencji ograniczenia ich dostępności na danym terenie. Dlatego ograniczenie wolności umów wynikające z art. 54 ust. 5 i 6 u.d.l. zostało uznane za uprawniony – z perspektywy art. 31 ust. 3 Konstytucji – środek służący zapewnieniu ochrony prawa do opieki zdrowotnej.
Przyjęte rozwiązanie jest również dość skutecznym środkiem ograniczającym koncentrację długów s.p.z.o.z. w rękach jednego wierzyciela. Decyzja o dopuszczalności zmiany wierzyciela została powierzona podmiotowi odpowiadającemu za realizację zadań publicznych w zakresie opieki zdrowotnej, a jednocześnie podmiotu nadzorującego i ekonomicznie odpowiedzialnego za gospodarkę finansową zakładu.
TK zauważył, że zmiana dłużnika w praktyce wzmaga ryzyko podjęcia jednoczesnej egzekucji kilku długów i może prowadzić do zwiększenia kosztów wynikających ze skumulowanych odsetek za opóźnienie. Nie można również tracić z pola widzenia faktu, że celem wszystkich umów zawieranych przez skarżącą było przejęcie zobowiązań s.p.z.o.z. w zamian za prowizję. W efekcie dostawcy godzili się na utratę części należnych im środków, czego skutkiem, jak uczy doświadczenie życiowe, było podnoszenie cen dostarczanych s.p.z.o.z. towarów i usług, aby zrekompensować późniejszą utratę części dochodów wynikającą ze sprzedaży długu.
Wprowadzone ograniczenie nie oznacza jednak sankcjonowania niewywiązywania się s.p.z.o.z. ze zobowiązań, a wręcz przerzucania kosztów działalności tych zakładów na podmioty prywatne – będące dostawcami towarów i usług. Ustawodawca nie wyłączył bowiem obowiązku zapłaty długu przez s.p.z.o.z. ani wywiązywania się ze zobowiązań względem wierzycieli. Nie ograniczył uprawnień pierwotnego wierzyciela do dochodzenia zapłaty na drodze sądowej lub pozasądowej ani świadczeń ubocznych wynikających z nieterminowej zapłaty.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: Prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, sędzia TK Jakub Stelina – sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, sędzia TK Leon Kieres, sędzia TK Mariusz Muszyński.