Opłata stała od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej SK 9/17
2 grudnia 2020 r. o godz. 10:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie w sprawie skargi konstytucyjnej Sp. z o.o. dotyczącej określania wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przez to, że wprowadza nieproporcjonalnie wysoką opłatę stałą, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Kwestionowany przepis art. 34 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych stanowi, że od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych pobiera się opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga.
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że z dotychczasowego orzecznictwa w przedmiocie dostępu do sądu w kontekście kosztów postępowania tego wynika, że regulacja kosztów postępowania sądowego ma istotne znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, a sama wysokość opłaty sądowej może być samoistnym problemem konstytucyjnym. Choć Konstytucja nie zakazuje wprowadzenia odpłatności postępowania sądowego, to jednak wyklucza ustanawianie barier ekonomicznych w postaci nadmiernych kosztów postępowania, bowiem zbyt wysokie koszty postępowania stanowią istotne ograniczenie dostępu do sądu i mogą uniemożliwić jednostce dochodzenie praw na drodze sądowej. Trybunał akceptuje więc generalną zasadę odpłatności wymiaru sprawiedliwości, a co za tym idzie, zarówno dostępu do sądu, jak i ukształtowania procedury sądowej w oparciu o tę zasadę. Koszty sądowe są dopuszczalnym instrumentem polityki państwa służącym do regulowania relacji stron stosunków procesowych oraz – w szerszym ujęciu – modyfikowania decyzji jednostek co do sposobu prowadzenia swoich interesów i doboru środków ich ochrony. Koszty postępowania służą osiągnięciu należytej sprawności organizacyjnej i orzeczniczej sądów oraz oddzielenia roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych, służących ochronie praw i wolności jednostki. Granice regulacyjnej swobody ustawodawcy w tym zakresie wyznacza konieczność wyważenia wielu sprzecznych interesów różnych podmiotów, a także udzielenia ochrony interesowi publicznemu. Jednocześnie jednak, w warunkach generalnej zasady odpłatności postępowania sądowego, z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika obowiązek ustanowienia regulacji, które zapewnią dostęp do sądu tym podmiotom, które nie są w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. Zwolnienie od kosztów sądowych powinno gwarantować uzyskanie ochrony sądowej podmiotom gorzej sytuowanym, dla których poniesienie kosztów w całości, a nawet w części, nie jest możliwe bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania.
Trybunał przypomina, że koszty sądowe, w szczególności ustalenie opłat sądowych na określonym pułapie, jest nierozerwalnie związane z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa w uzyskaniu częściowego zwrotu wydatków na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości a interesem podmiotów dochodzących swych praw na drodze sądowej. Wysokość opłat sądowych, pozostających w ścisłym związku z przedmiotem postępowania i nieutrudniających ochrony praw, może być uzasadniona nakładami aparatu państwowego na konkretne postępowanie. System kosztów sądowych nie może być też oderwany od określonej polityki państwa, może więc prowadzić do ułatwień w procesach dotyczących określonych kategorii spraw bądź przeciwnie – utrudniać takie procesy w innych. Trybunał wskazał, że odpowiedź na pytanie o konstytucyjność konkretnego uregulowania „kosztowego” w procedurze cywilnej wymaga łącznego rozpatrzenia: po pierwsze – wysokości opłaty w świetle jej funkcji systemowej, po drugie – uwzględnienia potrzeb zarówno wymiaru sprawiedliwości, jak i potrzeb społecznych, po trzecie stadium procesu, na którym wymóg jej uiszczenia jest stosowany, po czwarte zaś – możliwości i zakresu uzyskania ewentualnego zwolnienia z obowiązku jej wniesienia. W kontekście kwestionowanego przepisu na plan pierwszy wybija się funkcja służebna kosztów sądowych oraz selekcja roszczeń szykanujących i oczywiście niezasadnych od roszczeń uzasadnionych. Istotnym problemem w systemie zamówień publicznych było bowiem spowolnianie postępowań wskutek oczywiście nieuzasadnionych odwołań niektórych wykonawców. Tak też uzasadniano konieczność znacznego podwyższenia wysokości opłat sądowych od skargi na rozstrzygnięcie KIO. Niemniej, ratio zakwestionowanego art. 34 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych mogła budzić poważne wątpliwości. Nawet bowiem potencjalne nadużywanie skargi na orzeczenie KIO, czy jej instrumentalne wykorzystywanie w bieżącej praktyce do „blokowania” postępowań w sprawach o udzielenie zamówienia publicznego, nie wstrzymuje zawarcia umowy o zamówienie publiczne, a w każdym razie możliwości tej nie wyłącza. Należy przypomnieć w tym miejscu pogląd TK, że szybkość rozpoznania sprawy nie jest wartością absolutną, na rzecz której można poświęcić ochronę praw podmiotowych jednostki.
Trzeba oczywiście pamiętać o szczególnym charakterze postępowania w sprawach o udzielenie zamówień publicznych, gdyż dotyczy ono zaspokojenia określonych potrzeb społecznych, realizowanych na podstawie umów o zamówienie publiczne. Jednak mimo to opłaty te powinny pozostawać w racjonalnej zależności od przedmiotu postępowania. Jeżeli bowiem poniesione wydatki na opłatę sądową będą niewspółmiernie wysokie w stosunku do korzyści, jakie skarżący uzyska w wyniku korzystnego dla niego orzeczenia sądowego, w praktyce może dochodzić do sytuacji, kiedy ekonomiczna kalkulacja „zysków i strat” będzie powodowała rezygnację z dochodzenia roszczenia na drodze sądowej.
Mimo że ustawodawca dysponuje znaczną swobodą kształtowania opłat sądowych, to jednak obciążenia finansowe wynikające z tych opłat nie mogą być asymetryczne wobec wartości zamówienia i ewentualnych, spodziewanych z niego zysków. Opłata stała, określona w art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jako pięciokrotność wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, stanowi nieproporcjonalną dolegliwość i powoduje istotne ograniczenie prawa dostępu do sądu. W efekcie stanowi nadmierną barierę ekonomiczną realizacji prawa do sądu. Prawo do sądu może być wprawdzie ograniczane, jednak ograniczenie nie może prowadzić do naruszenia jego istoty. Dotyczy to każdego, kto ze względu na sytuację, w jakiej się znajduje, poszukuje rozwiązania swojego problemu na drodze sądowej. Trybunał podkreśla, że w przypadku przedsiębiorców, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, rzeczywista możliwość korzystania z prawa dostępu do sądu istnieje bowiem jedynie wówczas, gdy prowadzenie sporu sądowego o prawa majątkowe jest opłacalne z ekonomicznego punktu widzenia. Decyzja przedsiębiorcy o skorzystaniu z drogi sądowej podlega ocenie także z punktu widzenia kalkulacji ekonomicznej, w której ważną rolę odgrywają także koszty sądowe. Ustawodawca w kwestionowanym przepisie de facto odebrał w części spraw możliwość skorzystania z drogi odwoławczej. W związku z tym nie może również zostać zrealizowana, przewidywana przez art. 78 Konstytucji, kontrola orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
Trybunał nie znalazł żadnego uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia z punktu widzenia wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu projektu wprowadzającego kwestionowany przepis wskazano, że dotychczasowe „uregulowanie nie jest uzasadnione oraz może relatywnie zachęcać do wnoszenia skarg w postępowaniach o udzielenie zamówień o znacznych wartościach”, a więc chodziło o ograniczenie dostępu do sądu. Ograniczenie to ma jednak – zdaniem Trybunału – nadmierny charakter. Należy też zauważyć, że Rada Ministrów dostrzegła, że „[o]płata w obowiązującej wysokości uznawana jest przez większość wykonawców za istotną barierę utrudniającą korzystanie z tego środka ochrony prawnej. W efekcie, zaskarżalność orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej na poziomie kilku procent, nie zapewnia skutecznej kontroli jej orzecznictwa”. W efekcie, od 1 stycznia 2021 r. art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych przewidywać będzie opłatę w wysokości trzykrotności a nie pięciokrotności wpisu.
Dokonując oceny art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał zwrócił również uwagę na zawarte w stanowiskach Sejmu i Prokuratora spostrzeżenie, że choć ustawa ta przewiduje możliwość zwolnienia od kosztów sądowych, to jednak, wobec dominującej, restrykcyjnej wykładni jej art. 102 i zwłaszcza art. 103, nie dają istotnej szansy realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Bartłomiej Sochański – przewodniczący, sędzia TK Jakub Stelina – sprawozdawca, sędzia TK Leon Kieres, sędzia TK Justyn Piskorski, sędzia TK Jarosław Wyrembak.