Ocena zgodności z Konstytucją RP wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej K 3/21
7 października 2021 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Prezesa Rady Ministrów dotyczący oceny zgodności z Konstytucją RP wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
1. Art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w zakresie, w jakim Unia Europejska ustanowiona przez równe i suwerenne państwa, tworząca „coraz ściślejszy związek między narodami Europy”, których integracja – odbywająca się na podstawie prawa unijnego oraz poprzez jego wykładnię dokonywaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – osiąga „nowy etap”, w którym:
a) organy Unii Europejskiej działają poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską w traktatach,
b) Konstytucja nie jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, mającym pierwszeństwo obowiązywania i stosowania,
c) Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne
– jest niezgodny z art. 2, art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii – przyznaje sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:
a) pomijania w procesie orzekania przepisów Konstytucji, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji,
b) orzekania na podstawie przepisów nieobowiązujących, uchylonych przez Sejm lub uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji.
3. Art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim – w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej – przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do:
a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji,
b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji,
c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.
Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdania odrębne do wyroku zgłosili: sędzia TK Piotr Pszczółkowski i sędzia TK Jarosław Wyrembak.
I.
1. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji, system źródeł prawa Rzeczypospolitej Polskiej wykazuje budowę hierarchiczną. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą wyrażoną w ustawie, takie jak Traktat o Unii Europejskiej (dalej: TUE lub Traktat), znajdują się w tej hierarchii poniżej Konstytucji, która jest najwyższym prawem w polskim systemie źródeł prawa. Stanowiąc część tego systemu od momentu ratyfikacji i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, umowa międzynarodowa musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją. W hierarchii źródeł prawa TUE znajduje się więc w polskim systemie prawnym poniżej Konstytucji, tak jak każda ratyfikowana umowa międzynarodowa i jak każda część polskiego systemu prawnego, musi być zgodny z Konstytucją.
2. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności umów międzynarodowych z Konstytucją. Tak określona kompetencja obejmuje również kontrolę konstytucyjności, stanowiących umowy międzynarodowe, traktatów europejskiego prawa pierwotnego (podobnie w wyrokach TK o sygn.: K 18/04 i K 32/09, SK 45/09 i P 7/20 oraz w postanowieniu P 37/05; natomiast w wyroku o sygn. U 2/20 Trybunał badał zgodność norm prawa polskiego z normą traktatową, nota bene również art. 4 ust. 3 Traktatu).
3. Badając zgodność z Konstytucją norm prawa pierwotnego Unii Europejskiej, zarówno wynikających bezpośrednio z traktatów, ale również w znaczeniu nadanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: także TSUE), Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje samodzielnej wykładni prawa UE. Trybunał Konstytucyjny szanuje wyłączność Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tej dziedzinie. Proces myślowy polskiego Trybunału Konstytucyjnego polega wyłącznie na ustaleniu treści tych norm oraz sprawdzeniu ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
4. Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł zasadności skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego, uznając za bezprzedmiotowe i zbędne przedstawienie TSUE kwestii dotyczącej zgodności norm TUE z polską Konstytucją. Wyłączną właściwością TSUE pozostaje wykładnia prawa unijnego, zaś Trybunał Konstytucyjny jest sądem ostatniego słowa w przedmiocie zgodności wszelkich norm, w tym norm unijnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
5. Na marginesie tych stwierdzeń pozostaje wynikająca z przebiegu rozprawy w dniu 30 września 2021 r. oczywista wątpliwość w jakim zakresie TSUE pozostaje niezawisłym sądem w świetle polskich standardów konstytucyjnych, w szczególności w kontekście trybu powoływania sędziów TSUE przez organy władzy wykonawczej, czy też nieograniczonej ilości kadencji sędziego TSUE. W przeciwieństwie do powyższego, polska Konstytucja w art. 179 przewiduje powoływanie sędziów na czas nieoznaczony, zaś w art. 180 ust. 1 zapewnia nieusuwalność sędziów. Natomiast sędziowie Trybunału Konstytucyjnego mogą być powoływani – w oparciu o art. 194 ust. 1 Konstytucji – tylko na jedną dziewięcioletnią kadencję. Oznacza to, że polscy sędziowie nie muszą zabiegać o względy władzy wykonawczej celem uzyskania ponownej nominacji.
II.
6. Istota wniosku Prezesa Rady Ministrów dotyczy relacji między przepisami traktatowymi, a zasadą nadrzędności polskiej Konstytucji, a zatem – polskiej suwerenności. Wskazany w oparciu o art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE problem konstytucyjny przedstawiony przez wnioskodawcę sprowadza się do określenia konstytucyjnych granic „coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, o którym stanowi art. 1 akapit drugi Traktatu. Wiąże się to z zapewnieniem lojalnego (czy raczej szczerego) wykonywania zobowiązań traktatowych, o czym stanowi art. 4 ust. 3 TUE, na tzw. nowym etapie integracji europejskiej.
7. Fundamentalne znaczenie ma pierwszy punkt petitum wniosku Prezesa Rady Ministrów, dotyczący art. 1 akapit pierwszy i drugi Traktatu. Istota tego przepisu sprowadza się do tego, że suwerenne państwa członkowskie, przekazując Unii kompetencje do realizacji wspólnych celów, godzą się, aby prawo tworzone przez Unię Europejską działało bezpośrednio w państwach członkowskich, czyniąc w ten sposób wyłom w dotychczasowym rozumieniu suwerenności prawnej państw. Żadne z państw członkowskich nie wykonuje zatem suwerennie swoich praw w sensie absolutnym, gdyż ich wykonywanie zostało w pewnym sensie ograniczone w następstwie przekazania na rzecz Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Należy jednak podkreślić, że Unia jako powiernik tych kompetencji musi je wykonywać z poszanowaniem tożsamości narodowej i tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich oraz w ramach zasad proporcjonalności i subsydiarności, co wynika z art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 TUE.
8. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, wydanym w pełnym składzie, pod przewodnictwem ówczesnego Prezesa TK prof. Marka Safjana, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przekroczeniem granicy integracji (czyli ścisłego związku) byłoby przekazanie kompetencji państwa w zakresie, który powodowałby, że Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. Wyrażając takie stanowisko w roku 2005 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pozostaje ono zbieżne, co do zasady, ze stanowiskiem Federalnego Sądu Konstytucyjnego Niemiec oraz Sądu Najwyższego Królestwa Danii. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, akceptując to stwierdzenie, uczynił je punktem wyjścia dla dalszych rozważań, dając temu wyraz w pkt 1 sentencji wyroku.
9. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny, odnośnie art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE, stanowiącego o „nowym etapie coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, stwierdził, że w sytuacji, w której są spełnione trzy poniższe warunki:
1) organy Unii Europejskiej działają w ramach kompetencji przekazanych,
2) nowy, coraz ściślejszy etap współpracy (art. 1 akapit drugi TUE) nie skutkuje pozbawieniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jej nadrzędności, tzn. pierwszeństwa obowiązywania i stosowania przed wszystkimi innymi normami w przestrzeni prawnej na terytorium Rzeczpospolitej,
3) Rzeczpospolita Polska zachowuje funkcje państwa suwerennego i demokratycznego,
– art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE pozostaje zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej.
Jeśli jednak nowy etap coraz ściślejszej współpracy skutkuje tym, że normy prawa UE, zwłaszcza te wyprowadzane przez TSUE, będą usytuowane poza granicami kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską oraz ponad Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, powodując w ten sposób utratę suwerenności, wówczas etap „coraz ściślejszego związku” (art. 1 akapit drugi TUE) narusza Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej.
10. Zakres kompetencji przekazanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej jest zasadniczo uregulowany w traktatach, zwłaszcza w art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust 2 TUE. Wśród tych kompetencji nie ma organizacji ani ustroju sądownictwa. Organizacja czy też ustrój organów Państwa, w tym sądów, nie należą do „kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”, o których stanowi art. 90 ust. 1 Konstytucji. Nie ulega ponadto wątpliwości, że państwa członkowskie, jako suwerenne strony traktatów, określając granice kompetencji przekazywanych Unii, nie upoważniły jej organów do przeprowadzania procesu domniemania kompetencji, ani też do wyprowadzania nowych kompetencji z dotychczas istniejących.
11. Rozgraniczenie obszaru kompetencji przekazanych i tych pozostających w wyłącznej dyspozycji państw członkowskich jest istotne także dla określenia granic działania tzw. zasady pierwszeństwa prawa UE. Jest oczywiste, że w świetle art. 91 Konstytucji, prawo Unii Europejskiej jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami, jedynie w ramach kompetencji przekazanych, co stwierdzał kilkukrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach o sygn.: K 18/04 i K 32/09, a ostatnio w sprawie o sygn. P 7/20.
12. Zgoda na to, że jakakolwiek organizacja międzynarodowa – w tym Unia Europejska i jej organy – tworzyłaby normy adresowane względem Rzeczypospolitej Polskiej poza obszarem kompetencji przekazanych oraz uznanie ich pierwszeństwa nie tylko przed ustawami, ale również przed Konstytucją, oznaczałyby utratę suwerenności Polski. Trybunał Konstytucyjny kategorycznie stwierdził, że żaden organ Rzeczpospolitej Polskiej nie może zaakceptować takiego stanu rzeczy.
13. Powyższy wniosek pozostaje w zgodzie z treścią art. 9 Konstytucji stanowiącego o tym, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Przedmiotem „przestrzegania” jest bowiem prawo wiążące Rzeczpospolitą Polską. W przypadku prawa tworzonego przez instytucje i organy Unii Europejskiej, wiążące jest wyłącznie prawo stanowione w granicach kompetencji przekazanych Unii w traktatach oraz wyznaczanych przez obowiązek poszanowania tożsamości konstytucyjnej i podstawowych funkcji państwa (art. 4 ust. 2 TUE), a ponadto w granicach wynikających z zasady proporcjonalności i zasady subsydiarności (art. 5 ust. 1 TUE). Przepisy tworzone poza tymi granicami nie są dla Rzeczypospolitej Polskiej wiążącym prawem międzynarodowym, o którym stanowi art. 9 Konstytucji.
14. Granicą zgodności procesu integracji europejskiej z Konstytucją jest również legitymacja demokratyczna organów UE, na co trafnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04. Demokratyczna legitymacja organów Unii Europejskiej do stanowienia norm obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej istnieje bowiem tylko w takim zakresie w jakim polski suweren (naród) wyraża na to zgodę. Trzeba bowiem pamiętać, że – co do zasady – polscy obywatele, podobnie jak obywatele innych państw członkowskich, nie mają wpływu na powoływanie organów wykonawczych Unii Europejskiej oraz sędziów TSUE.
III.
15. Drugi i trzeci punkt sentencji wyroku odnoszą się do art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który stanowi, że państwa członkowskie zobowiązują się do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii (Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law). Z tak sformułowanego przepisu TSUE wyprowadził kompetencję do orzekania w przedmiocie ustroju polskich sądów. Dla potwierdzenia istnienia takiej wykładni, Prezes Rady Ministrów wskazał w treści wniosku następujące wyroki TSUE z: 24 czerwca 2019 r. w sprawie C-619/18, 5 listopada 2019 r. w sprawie C-192/18, 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18, 26 marca 2020 r. w sprawach połączonych C-558/18, C-563/18 oraz 2 marca 2021 r. w sprawie C-824/18. Dodatkowo w treści wniosku przywołano wyrok NSA z 6 maja 2021 r., sygn. akt II GOK 2/18.
16. Wyroki TSUE nie stanowią – w świetle traktatów – źródła prawa Unii Europejskiej, a poglądy na temat ich prawnego znaczenia są podzielone. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że judykaty TSUE mają postać hybrydową, po części wykazują cechy charakterystyczne dla systemu prawa stanowionego (kontynentalnego), po części – dla anglosaskiego common law. Formułowane są w sposób nadający normom traktatowym określone znaczenie również w postaci wypowiedzi o charakterze powinnościowym (nakazy i zakazy). W takim znaczeniu są przez adresatów wykonywane, czego przykładem jest choćby ostatnie orzecznictwo polskich sądów: Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W takim też znaczeniu podlegają kontroli zgodności z Konstytucją przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny.
17. Normy traktatowe w znaczeniu nadanym przez TSUE, poddane kontroli w niniejszym postępowaniu, dotyczą wprost ustroju sądów Rzeczypospolitej Polskiej, a więc materii, która nie stanowi kompetencji podlegającej przekazaniu w trybie art. 90 ust. 1 Konstytucji. Należy ona do polskiej tożsamości konstytucyjnej, na co Trybunał Konstytucyjny zwrócił wcześniej uwagę w licznych orzeczeniach, także ostatnio w wyroku o sygn. P 7/20.
18. Art. 19 ust. 1 TUE, z którego TSUE wyprowadza swoją kompetencję do orzekania w przedmiocie ustroju polskich sądów, stanowi zobowiązanie państw członkowskich, które nie jest tożsame z przeniesieniem kompetencji (choćby negatywnych) na organy UE, w szczególności na TSUE. Traktatowe zobowiązanie państwa członkowskiego nie jest równoznaczne z zakresem kompetencji organów, instytucji i jednostek organizacyjnych UE. Wyprowadzanie kompetencji TSUE do kontroli organizacji i ustroju wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stanowi przykład kreowania przez TSUE nowych kompetencji.
19. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że również art. 2 TUE, który formułuje katalog wartości, na jakich opiera się Unia również nie może stanowić źródła kompetencji TSUE do orzekania w przedmiocie ustroju polskich sądów. Wartości wymienione w art. 2 TUE mają jedynie znaczenie aksjologiczne, nie są natomiast zasadami prawnymi. Ustrój sądownictwa w krajach członkowskich w ogóle nie należy do wspólnej tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, które stosują różne sposoby powoływania sędziów. Zasada państwa prawnego (rule of law) nie określa sposobu powoływania sędziów, lecz wymaga ich niezawisłości, niezależności i bezstronności. Jednak niezawisłość nie jest nierozerwalnie związana ze sposobem powołania sędziego i nie może być badana ex ante oraz in gremio, czyli zanim nastąpi akt powołania na stanowisko sędziego i jednakowo wobec wszystkich sędziów. Niezawisłość sędziego związana jest z konkretną sprawą, w której sędzia orzeka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, podobnie jak konstytucje wcześniejsze, formułuje ramy gwarancji prawnych niezawisłości sędziowskiej. Te konstytucyjne standardy nie mogą być zastępowane wskazówkami wykładniczymi TSUE.
20. Wykładnia polskiej Konstytucji dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny, a także wykładnia art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu, dokonywana przez TSUE, powinna skutkować tożsamymi konkluzjami. Polska Konstytucja przewiduje bowiem w art. 2, art. 45, art. 78 i art. 176 ust. 1 zdecydowanie wyższy standard ochrony prawa do bezstronnego i niezależnego sądu niż przepisy prawa europejskiego, w tym art. 47 Karty Praw Podstawowych czy też art. 6 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Istnieje zatem obszar umożliwiający szczerą i wzajemną współpracę między Unią Europejską a Polską.
IV.
21. W nauce prawa, w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, formułuje się niekiedy tezę, iż w przypadku stwierdzenia nieusuwalnej kolizji między prawem UE a polską Konstytucją możliwe są następujące konsekwencje: zmiana konstytucji, zmiana prawa europejskiego albo wystąpienie z UE. Twierdzenie takie można by uznać za dopuszczalne jedynie w retoryce akademickiej. Przede wszystkim, kolizja nieusuwalna występuje bardzo rzadko, jeżeli w ogóle istnieje poza teorią prawa. W przypadku zaistnienia kolizji norm konieczny jest wzajemny szczery dialog, stanowiący obowiązek wynikający z zasady lojalności, charakterystyczny dla europejskiej kultury prawnej.
22. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny zajmuje w polskim systemie naczelnych organów władzy publicznej rolę szczególną; stojąc na straży Konstytucji – aktu prawnego fundującego polski system normatywny, stoi na straży rudymentów bezpieczeństwa i porządku prawnego, a przez to w istocie suwerenności państwa polskiego, co najmniej w wymiarze normatywnym. Z kolei według ugruntowanego stanowiska TSUE, jego orzecznictwo nie tylko rozwija, ale i współtworzy porządek prawny UE, a w konsekwencji państw członkowskich Unii, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ wszelkie prawo UE jako hierarchicznie podległe Konstytucji RP objęte jest kognicją Trybunału Konstytucyjnego, należy skonstatować, że nie tylko akty normatywne w rozumieniu określonym w orzecznictwie TSUE, ale samo to orzecznictwo, jako część porządku normatywnego UE, będzie podlegało, z punktu widzenia zgodności z najwyższym aktem prawa w Polsce – Konstytucją RP, ocenie Trybunału.
Trybunał w duchu zasad lojalnej współpracy, dialogu, wzajemnego szacunku oraz wzajemnego wsparcia powstrzymuje się od wykonywania tej konstytucyjnej kompetencji. Niemniej jeżeli praktyka progresywnego aktywizmu TSUE, polegająca w szczególności na wkraczaniu w wyłączne kompetencje organów państwa polskiego, na podważaniu pozycji Konstytucji jako najwyższego rangą aktu prawnego w polskim systemie prawnym, na kwestionowaniu powszechnej mocy obowiązywania i ostateczności wyroków Trybunału, wreszcie na poddawaniu wątpliwości statusu sędziów Trybunału, nie zostanie zaniechana, Trybunał nie wyklucza, że skorzysta z rzeczonej kompetencji i podda ocenie wprost zgodność z Konstytucją orzeczeń TSUE, włącznie z usunięciem ich z polskiego porządku prawnego.
Trybunał Konstytucyjny rozpoznał sprawę w pełnym składzie. Przewodniczący składu orzekającego - Prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawca - sędzia TK Bartłomiej Sochański.