Ocena zgodności z Konstytucją RP wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej K 3/21
7 października 2021 r. o godz. 10:00 Trybunał Konstytucyjny rozpozna wniosek Prezesa Rady Ministrów dotyczący oceny zgodności z Konstytucją RP wybranych przepisów Traktatu o Unii Europejskiej.
Trybunał Konstytucyjny dokona kontroli zgodności:
1) art. 1 akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r., dalej jako: „TUE”, rozumianego w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP;
2) art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, rozumianego w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
3) art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, rozumianego jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji RP.
1. Kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej (Traktatów).
Wnioskodawca – Prezes Rady Ministrów – twierdzi, że Trybunał Konstytucyjny posiada kompetencję do badania zgodności z Konstytucją przepisów prawa pierwotnego Unii Europejskiej, składającego się z umów międzynarodowych, o których stanowi art. 188 pkt 1 Konstytucji. Potwierdzeniem powyższej tezy jest, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, dotychczasowe orzecznictwo TK oraz liczne publikacje naukowe poddane obszernej analizie w treści wniosku.
2. Prawotwórcza aktywność Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE).
Wnioskodawca podkreśla, że normy, które są przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powstały w wyniku prawotwórczej działalności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) i nie były dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. „Udział Rzeczypospolitej Polskiej w wykreowaniu norm objętych niniejszym wnioskiem w związku z ich orzeczniczym rodowodem jest znikomy, nie mogła ona wyrazić sprzeciwu co do ich powstania, w związku z tym konieczna jest weryfikacja przez Trybunał Konstytucyjny w trybie hierarchicznej kontroli norm w celu potwierdzenia bądź wykluczenia ich godności z Konstytucją RP, która w polskim porządku prawnym, traktującym prawo unijne jako swoją integralną część, zajmuje najwyższe miejsce w katalogu źródeł prawa”.
Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, w przedmiocie kontroli objętym niniejszym wnioskiem mamy do czynienia z sytuacją polegającą na prawotwórczej wykładni i stosowaniu pierwotnego prawa Unii w formie działania ultra vires (poza zakresem kompetencji) przez TSUE. Wnioskodawca wskazuje tezy z piśmiennictwa, zgodnie z którymi zasada przyznania wiąże także TSUE, a co za tym idzie organowi temu można również postawić zarzut przekroczenia kompetencji, jeśli TSUE nada normom prawa Unii Europejskiej treści sprzeczne z TUE lub z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
3. Analiza orzecznictwa sądów konstytucyjnych innych państw członkowskich Unii Europejskiej przeprowadzona przez Prezesa Rady Ministrów.
Prezes Rady Ministrów przedstawia dorobek orzeczniczy sądów konstytucyjnych innych Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Niemiec, Włoch, Czech i Danii), podkreślając, że uzasadnienie wniosku koresponduje z tezami zawartymi w przytoczonych i omówionych wyrokach oraz postanowieniach.
Wnioskodawca stwierdza, że w świetle dorobku orzeczniczego sądów konstytucyjnych innych Państw Członkowskich Unii Europejskiej, „nie ulega dyskusji możliwość oceny konstytucyjności prawa UE i jego wykładni z perspektywy działania ultra vires, ochrony praw podstawowych i tożsamości konstytucyjnej, co potwierdza również najnowsze piśmiennictwo”. Prezes Rady Ministrów wskazuje ponadto, że, „sądy konstytucyjne Państw Członkowskich częstokroć stoją na wyraźnym stanowisku, że to ich pozycja upoważnia i legitymuje je jako «strażnika konstytucji», który ostatecznie decyduje o legalności i obowiązywaniu norm stosowanych na danym terytorium – a więc roli, do której zostały one powołane przez twórców współczesnego sądownictwa konstytucyjnego. W efekcie należy uznać, że ewentualne niewykonanie wyroku TSUE, jako niezgodnego z najwyższym prawem Państwa Członkowskiego, nie jest w żadnym razie ekscesem orzeczniczym, lecz elementem i efektem wieloletniego dorobku konstytucyjnego Państw Członkowskich, a wręcz pewną tradycją konstytucyjną”.
Prezes Rady Ministrów wyjaśnia, że podstawowe zasady kontroli konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej i jego wykładni dokonywanej przez TSUE zostały wypracowane w orzecznictwie sądów konstytucyjnych Niemiec (Bundesverfassungsgericht – Federalny Trybunał Konstytucyjny; dalej również: FTK) i Włoch (Corte Costituzionale). Analizując liczne orzeczenia FTK , wnioskodawca wskazał m. in. wyrok z 12 grudnia 1993 r. w sprawie Traktatu z Maastricht (2 BvR 2134, 2159/92), w którym – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – FTK „wprowadził formułę znaną w literaturze przedmiotu jako Kompetenz-Kompetenz, zgodnie z którą, skoro UE nie jest suwerennym państwem, to nie posiada kompetencji do określenia własnych kompetencji. Wynika z niej absolutny zakaz działania organów unijnych poza powierzonymi im kompetencjami, tj. ultra vires”. Z kolei w wyroku FTK w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony (wyrok z 30 czerwca 2009 r., 2 BvE 2/08), wskazał on „granice możliwej integracji i potwierdził swoje kompetencje w zakresie kontroli działań ultra vires oraz konstytucyjności prawa UE. Powtórzono tezy z orzeczenia w sprawie Traktatu z Maastricht, zgodnie z którym UE, jako związek państw, działa jedynie w oparciu i granicach zasady przyznania, a także rozwinięto doktrynę suwerenności w postaci konieczności zachowania tożsamości konstytucyjnej RFN, niezależnie od wykonywania i ewentualnego rozwoju kompetencji UE. W związku z tym FTK wprost nawiązał do tzw. doktryny kontroli ultra vires, w ramach której FTK dokonuje weryfikacji, czy akty prawne instytucji i organów UE zostały wydane w ramach kompetencji powierzonych tym instytucjom i organom, w tym, czy spełniają zadość standardom wynikającym z zasady pomocniczości. Jeżeli weryfikacja ta przebiegnie negatywnie, tego typu akt nie będzie mógł być stosowany na terenie RFN (…) Kontrola ta jednak musi mieć charakter ultima ratio i może być dokonywana jedynie w odniesieniu do «oczywistych naruszeń» granic kompetencji Unii, zakreślonych przez traktaty”. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, „w efekcie FTK potwierdził warunkowość zasady pierwszeństwa prawa UE, zarówno z perspektywy działań ultra vires, jak i ochrony tożsamości konstytucyjnej, wskazując, że do niego należy ostatnie słowo w kwestii interpretacji zasad traktatowych”. Kolejnym orzeczeniem FTK, na który szczególną uwagę zwraca Prezes Rady Ministrów, jest postanowienie z 6 czerwca 2010 r. (2 BvR 2661/06), stanowiące odpowiedź na wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 22 listopada 2005 r. (C-144/04), w sprawie Mangold. „W omawianym orzeczeniu FTK powtórzył i doprecyzował zasadę kontroli działalności instytucji unijnych, skupiając się przede wszystkim na orzeczniczej działalności TSUE. Jak stwierdza się, w takim ujęciu doktryny ultra vires FTK nie zakazuje orzeczniczego rozwijania zasad UE, lecz wyklucza nadużywanie tej kompetencji w sposób, który powodowałby prawotwórczą działalność sądu, w szczególności w sprawach o charakterze politycznym, które rozstrzygać powinna legislatywa (…)”.
Dokonując analizy orzecznictwa Sądu Konstytucyjnego Włoch, Prezes Rady Ministrów wskazuje m. in. wyrok z 5 czerwca 1984 r. w sprawie Granital (170/1984), w której Corte Costituzionale „przyznał sądom prawo do stosowania prawa wspólnotowego jedynie w sytuacji, gdy istnieje konkretna i bezpośrednio skuteczna norma prawa wspólnotowego, która może mieć zastosowanie przed prawem krajowym – w sytuacji gdy prawo krajowe stoi w konflikcie jedynie z ogólnymi zasadami zawartymi w traktatach, konieczne jest zwrócenie się do Sądu Konstytucyjnego. Wciąż bowiem włoski (Sąd Konstytucyjny) zachowuje wyłączną kompetencję do badania konstytucyjności zarówno samych traktatów, jak i ustaw ich ratyfikujących, w szczególności pod kątem zgodności z podstawowymi zasadami systemu konstytucyjnego i prawami jednostki, w sytuacji gdyby traktaty zostały zinterpretowane w sposób, który uprawnia instytucje UE do wydania aktów naruszających wspomniane wyżej zasady”. Wnioskodawca wskazuje również na istnienie w orzecznictwie Sądu Konstytucyjnego Włoch procedury controlimiti, mającej na celu potwierdzenie przez ten Sąd możliwości odstąpienia od stosowania wyroku TSUE przez sądy krajowe oraz na wyrok TSUE z 5 grudnia 2017 r. (C-42/17), w którym, odpowiadając na pytanie prejudycjalne Włoskiego Sądu Konstytucyjnego, wskazujące na możliwość zastosowania procedury controlimitti, dokonano– w ocenie Prezesa Rady Ministrów – „bezprecedensowego odstąpienia od bezwzględnego charakteru zasady pierwszeństwo prawa UE”.
4. Art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany w ten sposób, że uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP.
W ocenie Wnioskodawcy norma wyprowadzana przez TSUE z art. 1 akapit pierwszy i drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, która uprawnia lub zobowiązuje organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazuje stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa pierwotnego Unii Europejskiej.
Wnioskodawca porównuje treść powyższej normy prawnej, wykreowanej w orzecznictwie TSUE, z treścią przepisów, z których – zdaniem TSUE – norma ta miałaby wynikać:
Art. 1 akapit pierwszy i drugi TUE:
„Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają między sobą Unię Europejską, zwaną dalej "Unią", której Państwa Członkowskie przyznają kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów.
Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”,
Art. 4 ust. 3 TUE:
„Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów.
Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii.
Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.”
Nie kwestionując wykreowanego w orzecznictwie TSUE a obecnie wynikającego z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej przed ustawami, Prezes Rady Ministrów twierdzi, że nie znajduje ono zastosowania wobec przepisów Konstytucji. To bowiem Konstytucja, zgodnie z jej art. 8 ust. 1, „jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”.
Zdaniem wnioskodawcy pierwsza z zaskarżonych norm jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2 oraz z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Wnioskodawca argumentując niezgodność art. l akapit pierwszy i drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE z art. 8 ust. l Konstytucji RP wskazuje, że norma, zgodnie z którą właściwe organy Państwa Członkowskiego są uprawnione lub zobowiązane do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP, prowadzi do pozbawienia Konstytucji przymiotu najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wnioskodawcy, tak rozumiana zasada pierwszeństwa oraz lojalnej współpracy, wynikająca z orzecznictwa TSUE, skutkuje uznaniem istnienia w polskim porządku prawnym norm, które cieszą się co najmniej pierwszeństwem stosowania przed Konstytucją (jeżeli nie obowiązywania, co już bezsprzecznie oznacza, że w hierarchii źródeł prawa znajdują się wyżej niż Konstytucja). Przy takim rozumieniu zasady pierwszeństwa i zasady lojalnej współpracy, normy konstytucyjne zostają zatem sprowadzone do pozycji przedmiotu kontroli badanego pod kątem zgodności z inną normą, pełniącą w tym przypadku rolę wzorca i w razie stwierdzenia niezgodności pomiędzy nimi, norma konstytucyjna musiałaby zostać w praktyce pozbawiona mocy obowiązującej.
W ocenie Wnioskodawcy naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP upatrywać należy, w przyjęciu wykładni rozszerzającej art. 4 ust. 3 w zw. z art. l akapit pierwszy i drugi TUE, zgodnie z którą organy Państwa Członkowskiego są uprawnione lub zobowiązane do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub stosowania przepisów prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP, co oznaczałoby w istocie przyjęcie modelu rozproszonej kontroli zgodności norm rangi konstytucyjnej z prawem Unii Europejskiej. Zdaniem Wnioskodawcy szerokie rozumienie zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej i lojalnej współpracy Unii Europejskiej i Państw Członkowskich oznaczałoby przyznanie kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć odnośnie do obowiązywania norm rangi konstytucyjnej w sposób nieznany Konstytucji RP, jako że źródłem tego uprawnienia byłoby de facto orzecznictwo TSUE. W ocenie Wnioskodawcy, w tej sytuacji nie sposób byłoby uznać, aby organ władzy publicznej działał na podstawie prawa w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP. Wskazuje on, że szerokie rozumienie zasady pierwszeństwa i lojalności, oddziałuje w sposób szczególny na sędziów, prowadząc do naruszenia zasady podległości sędziów tylko Konstytucji RP oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Konsekwencją tej zasady jest wykluczenie możliwości przyznania sędziom prawa kontroli zgodności aktów rangi ustawowej z Konstytucją RP.
5. Art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 4 ust. 3 TUE, rozumiany w ten sposób, że ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej organ stosujący prawo jest uprawniony lub zobowiązany stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosować przepis, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą.
Wnioskodawca wskazuje orzecznictwo TSUE, z którego wynika, że ze względu na treść art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE („Państwa Członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii”) podmioty prawa unijnego powinny mieć zapewnioną drogę sądową do dochodzenia praw przyznanych im na gruncie prawa unijnego. W konsekwencji, państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia odpowiednich procedur, a ich sądy – do interpretacji i stosowania krajowych przepisów w taki sposób „który pozwala osobom fizycznym i prawnym na zakwestionowanie na drodze sądowej legalności każdej decyzji lub każdego innego przepisu krajowego odnoszącego się do stosowania wobec nich prawa unijnego (…) Jednakże w przypadku gdy w prawie krajowym, zdaniem TSUE, brak jest określonego środka prawnego pozwalającego zapewnić ochronę uprawnień wynikających z prawa unijnego, powstaje po stronie sądów krajowych obowiązek tworzenia nowych środków proceduralnych, które taką ochronę zapewnią, nawet wbrew istniejącemu prawu krajowemu”. Zobowiązanie jakiegokolwiek organu do działania sprzecznego z Konstytucją RP jest, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, niedopuszczalne. Z Konstytucją RP nie sposób pogodzić zwłaszcza zobowiązania organów stosujących prawo do pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym kontekście, zdaniem Wnioskodawcy, stworzona przez TSUE norma prawna, która nakazuje działać organom krajowym bez podstawy prawnej lub wbrew obowiązującym przepisom o randze konstytucyjnej, narusza wskazane we wniosku wzorce kontroli.
Zdaniem Prezesa Rady Ministrów norma prawna wyprowadzona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, uprawniająca lub zobowiązująca organ stosujący prawo, ze względu na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej, do stosowania przepisu prawa w sposób niezgodny z Konstytucją, w tym stosowania przepisu, który na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą jako niezgodny z ustawą zasadniczą, jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 178 ust. 1 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie Wnioskodawcy zarzut określony w punkcie 2 petitum wniosku, koncentruje się wokół zgodności ze wzorcami konstytucyjnymi interpretacji wynikającej z prawa Unii Europejskiej zasady skutecznej ochrony sądowej (prawnej), która dopuszcza stosowanie przepisów prawa przez właściwe organy, w tym sądy, z naruszeniem Konstytucji RP, a tym samym deprecjonuje pozycję ustawy zasadniczej w systemie prawa. W ujęciu abstrakcyjnym problem ten dotyczy możliwości odstąpienia od stosowania przepisów Konstytucji RP w celu zapewnienia realizacji traktatowej zasady skutecznej ochrony sądowej (prawnej), jak również konstytucyjnej dopuszczalności przyznania właściwym organom przez prawo Unii Europejskiej kompetencji w tym zakresie. Wywiedziona przez TSUE z art. 19 ust. l akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE dyrektywa zapewnienia przez organy władzy skutecznej ochrony prawnej (sądowej) w sposób prowadzący do naruszenia Konstytucji RP pozostaje, zdaniem Wnioskodawcy, w oczywistej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 ust. l Konstytucji RP. Wnioskodawca podkreśla, że normy prawa Unii, również powstające w wyniku orzecznictwa TSUE (przy założeniu jednak, że orzecznictwo to nie przekracza granic działalności "prawotwórczej''), nie mogą zakładać odstąpienia od stosowania, czy też naruszenia przepisów Konstytucji RP. W przeciwnym razie, jak wskazuje Wnioskodawca, ustawa zasadnicza zostałaby pozbawiona immanentnego przymiotu najwyższego prawa w polskim porządku prawnym. Tym samym godziłoby to również w normę kolizyjną wyznaczoną przez art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Wnioskodawca podkreśla, że pierwszeństwo przed ustawą, w świetle art. 8 ust. l Konstytucji RP, nie może oznaczać pierwszeństwa umowy międzynarodowej przed Konstytucją RP. Reguła ta dotyczy również traktatów ustanawiających i regulujących funkcjonowanie Unii Europejskiej (ze względu na ich charakter prawny oraz tryb związania się nimi przez Rzeczpospolitą Polską), jak również norm prawnych wyinterpretowanych z ich treści przez TSUE. Zdaniem Wnioskodawcy dokonanie przez TSUE prawotwórczej wykładni art. 19 ust. l akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE narusza wynikającą z art. 90 ust. l Konstytucji RP zasadę przekazywania organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. W ocenie Wnioskodawcy, TSUE, orzekając ultra vires, wykroczył poza zakres kompetencji przekazanych Unii Europejskiej przez Rzeczpospolitą Polską zgodnie z art. 90 ust. l Konstytucji RP, a także wyznaczył nowe kompetencje niektórym organom władzy państwowej, w tym zwłaszcza sądom, pozostające w sprzeczności z zasadniczymi unormowaniami Konstytucji RP, kształtującymi sferę suwerenności narodu i państwa. Wnioskodawca podkreśla ponadto, że ukształtowana przez TSUE, na podstawie art. 19 ust. l akapit drugi w zw. z art. 4 ust. 3 TUE, norma prawna, która zdejmuje z organów stosujących prawo obowiązek respektowania mocy powszechnej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stoi w sprzeczności z art. 190 ust. l Konstytucji RP. Wnioskodawca zaznacza, że wykładnia TSUE narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 178 ust. l Konstytucji RP zasadę podległości sądów tylko Konstytucji RP oraz ustawom oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa. Wnioskodawca wskazuje, że przepis niższej rangi niż Konstytucja RP modyfikuje wynikające z ustawy zasadniczej zasady obowiązywania i stosowania prawa, nie posiadając ku temu stosownego umocowania konstytucyjnego, opartego, w przypadku prawa Unii Europejskiej, na przekazaniu kompetencji zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji RP.
6. Art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE, rozumiany jako uprawniający sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego.
Wnioskodawca wskazuje, że w oparciu o art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE TSUE wyprowadził normę, która uprawnia sądy krajowe do badania prawidłowości powołania oraz niezawisłości sędziów orzekających w sądach Państw Członkowskich. Prezes Rady Ministrów twierdzi, że – zgodnie z orzecznictwem TSUE – art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest skonkretyzowaniem art. 2 TUE stanowiącym o zasadzie państwa prawnego. Wnioskodawca zauważa, że zgodnie z powyższymi przepisami kontrola sądowa w porządku prawnym UE została powierzona nie tylko TSUE, lecz także sądom krajowym. W ocenie TSUE – jak wskazuje Wnioskodawca – stanowi to nieodłączną cechę państwa prawa. Wnioskodawca zaznacza, że TSUE, na podstawie art. 2 TUE, rozszerzył zakres stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, na wszystkie sprawy dotyczące sądownictwa państw członkowskich. Odrzucił tym samym wcześniejszą linię orzeczniczą, opartą na stosowaniu art. 47 w związku z art. 51 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zgodnie z którą stosowanie „ewentualnych wymogów niezależności wobec sądów krajowych wymagało wskazania unijnego charakteru sprawy, łącznika, który uzasadniałby stosowanie standardu Karty Praw Podstawowych UE”.
Prezes Rady Ministrów twierdzi, że pomimo iż organizacja wymiaru sprawiedliwości należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, to zdaniem TSUE art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 TUE ma zastosowanie do każdej sprawy rozstrzyganej przez sąd krajowy orzekający w ramach systemu prawa unijnego i to niezależnie czy dana sprawa ma związek ze stosowaniem prawa UE. „Co więcej, tak rozumiana norma prowadzi do kreowania kompetencji po stronie sądów krajowych, które zwróciły się do TSUE z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym weryfikacji niezawisłości poszczególnych sędziów lub sądów jako organów władzy publicznej w Państwie Członkowskim, wedle kryteriów określonych przez TSUE, mimo że nie istnieje w krajowym porządku prawnym norma prawna, która zezwalałaby na tego typu kontrolę przez organ sądowy, a nawet obecne w systemie prawa Państwa Członkowskiego są uregulowania o randze konstytucyjnej, które sprzeciwiają się takiemu działaniu, zastrzegając ową kontrolę lub prerogatywę powołania sędziego dla innego konstytucyjnego organu władzy publicznej albo określając prawomocność aktu prawnego stwierdzającego fakt powołania”.
W ocenie Wnioskodawcy norma wywodzona z art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, prowadząca do rozszerzenia materialnego zakresu zastosowania tych przepisów i uprawniająca sąd do przeprowadzenia kontroli niezawisłości sędziów powołanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz kontroli uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczącej wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta RP o mianowanie sędziego, jest niezgodna z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 17 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazana norma nadaje bowiem sądowi, w drodze działalności orzeczniczej TSUE, uprawnienie nieznane Konstytucji RP, które wkracza w zakres kompetencji zarówno Krajowej Rady Sądownictwa jak i Prezydenta RP. Wnioskodawca podkreśla, że Konstytucja RP precyzyjnie określa podmioty biorące udział w kreowaniu (elekcji personalnej) władzy sądowniczej i nie przewiduje możliwości wprowadzenia dodatkowej kontroli czy oceny niezależności i bezstronności sędziów, powołanych uprzednio przez Prezydenta RP na wniosek KRS.
Wnioskodawca wskazuje, że przyjęta wykładnia art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE prowadzi do sytuacji, w której w istocie każdy sąd Rzeczypospolitej Polskiej zostanie wyposażony w kompetencję nieznaną polskiej Konstytucji, tj. możliwość pośredniej kontroli i orzekania o skuteczności aktów urzędowych Prezydenta RP, o których mowa w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym, w zasadzie każdy sąd, po ewentualnym stwierdzeniu zasadności wątpliwości co do powołanych już sędziów, będzie mógł pośrednio kontestować jeden z podstawowych aktów urzędowych Prezydenta RP, jakim jest akt powołania na sędziego, na podstawie oceny niezawisłości i bezstronności wybranych sędziów. Wnioskodawca wskazuje, że kompetencja ta będzie prowadzić do ingerencji w przyznaną przez ustrojodawcę sferę kompetencji dyskrecjonalnych Prezydenta RP.
Wnioskodawca podkreśla, że brak innych, poza kontrasygnatą, ograniczeń w wydawaniu aktów urzędowych przez Prezydenta RP stanowi jedno z podstawowych rozwiązań kreujących pozycję ustrojową głowy państwa w systemie rządów w Polsce. Wszelka ingerencja, np. poprzez stworzenie dodatkowej możliwości kontroli wykonywania przez Prezydenta RP prerogatyw, stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP oraz prowadzi do sprzeczności z przyjętym przez ustrojodawcę modelem systemu rządów, w którym Prezydent RP jest wybierany w wyborach bezpośrednich i powszechnych, co stanowi o sile jego demokratycznego mandatu i pozycji ustrojowej. W ocenie Wnioskodawcy przyjęta interpretacja art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE, nadająca uprawnienie sądom do badania niezależności i niezawisłości nie tylko innych sędziów, ale również członków samej Krajowej Rady Sądownictwa, prowadzi do naruszenia pozycji ustrojowej KRS określonej w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Wnioskodawca wskazuje, że nadanie uprawnienia sądom do badania niezależności i niezawisłości innych sędziów, na podstawie normy wykreowanej w wyniku wykładni przepisów prawa pierwotnego UE, de facto przenosi konstytucyjną kompetencję Krajowej Rady Sądownictwa na sąd. W ocenie Wnioskodawcy wyprowadzenie takiej kontroli poza Krajową Radę Sądownictwa jest sprzeczne z konstytucyjną pozycją ustrojową Krajowej Rady Sądownictwa, stwarzając nieznany Konstytucji RP dodatkowy mechanizm kontroli sędziów.
W ocenie Wnioskodawcy zakwestionowana w punkcie 3 petitum wniosku norma prawna wywiedziona przez TSUE z art. 19 ust. 1 akapit drugi w zw. z art. 2 TUE pozostaje w sprzeczności z zasadą nadrzędności Konstytucji RP, rozpatrywaną w tym przypadku w kontekście konstytucyjnych zasad bezpośredniości stosowania ustawy zasadniczej, przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, a także prymatu niektórych umów międzynarodowych przed ustawami. Norma prawna, która modyfikuje istotę konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP oraz ogranicza konstytucyjne kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa, nie tylko stoi w sprzeczności z przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi, lecz ponadto zawiera w swojej treści założenie dopuszczalności dokonania wskazanych wyżej modyfikacji mechanizmu i instytucji konstytucyjnych ze względu na prymat prawa Unii Europejskiej przed ustawami zasadniczymi Państw Członkowskich oraz konieczność zapewnienia skutecznej ochrony prawnej (sądowej). Zdaniem Wnioskodawcy takie założenie narusza wprost i jednoznacznie zasadę nadrzędności Konstytucji RP. Deprecjonuje bowiem jej najwyższą moc prawną wobec wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, tworzących „wieloskładnikowy" (w wyniku przystąpienia do Unii Europejskiej) system prawa.
Trybunał Konstytucyjny rozpozna sprawę w pełnym składzie. Przewodniczący składu orzekającego - prezes TK Julia Przyłębska, sprawozdawca - sędzia TK Bartłomiej Sochański.