Uniemożliwienie wydania przepisów porządkowych przez organy j.s.t. w drodze uchwały na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na uregulowanie danej kwestii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących K 12/20
27 kwietnia 2022 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok w sprawie wniosku Rady Miejskiej Leszna dotyczącego dopuszczalności wydawania przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza wydawanie przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach, jest zgodny z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Rady Miejska Leszna zakwestionowała zgodność art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g. w zakresie, w jakim „uniemożliwiają wydanie przepisów porządkowych zagrożonych karą grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach, ze względu na okoliczność, iż kwestia ta jest uregulowana w odrębnej ustawie w przepisach niemających jednak charakteru prawnokarnego, pomimo że wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a wydanie przepisów o charakterze prawnokarnym jest uzasadnione”, z art. 16 ust. 2 oraz art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Sformułowany zarzut niezgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją oraz argumentacja przedstawiona we wniosku odnosiły się wyłącznie do art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie, w jakim dopuszcza wydawanie przepisów porządkowych tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach, z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji. Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Rady Miejska Leszna wskazała, że skoro do zadań własnych gminy należą sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, to rada gminy powinna mieć możliwość stanowienia przepisów porządkowych o charakterze prawnokarnym. Brak możliwości uchwalenia tego rodzaju przepisów, gdy kwestie te są uregulowane w ustawach, które nie przewidują sankcji karnej za ich naruszenie, jest niezgodne z zasadą swobody jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ nie pozwala na skuteczną realizację zadań własnych dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.
Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego jako samodzielnego podmiotu wykonującego istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji), wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej swobody (samodzielności) kształtowania prawa miejscowego, co przekłada się na konstrukcję upoważniania ustawowego do ich stanowienia. Organy samorządu terytorialnego mają szerszy zakres swobody stanowienia prawa niż organy wydające rozporządzenia. Decyduje o tym nie tylko inne unormowanie podstawy prawnej aktu prawa miejscowego, ale także konstytucyjna regulacja samorządu terytorialnego jako uczestnika w sprawowaniu władzy publicznej, któremu przysługuje w ramach ustaw istotna część zadań publicznych wykonywana w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Pozycję ustrojową samorządu terytorialnego wzmacnia również wykonywanie zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji) oraz traktowanie zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej jako zadań własnych (art. 166 ust. 1 Konstytucji).
Brzmienie art. 94 Konstytucji stanowi podstawę do uznania, że ustrojodowca wprowadził zasadę nadrzędności (prymatu) ustawy w stosunku do aktów prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca jest zatem upoważniony do określenia spraw mających stanowić przedmiot regulacji w akcie prawa miejscowego. Co do zasady następuje to przez wskazanie spraw przekazanych do uregulowania. Konstytucja nie stoi jednak na przeszkodzie, by ustawodawca powierzył organom samorządu terytorialnego ogólną kompetencję do stanowienia regulacji prawnych mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom życia, zdrowia lub mienia, a także spokoju publicznego na obszarze ich działania, pod warunkiem, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych. Taka konstrukcja została przyjęta w odniesieniu do przepisów porządkowych, gdzie kompetencja prawodawcza rady gminy obejmuje sprawy, które nie stanowią przedmiotu regulacji w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.
Wskazanie w art. 40 ust. 3 u.s.g., że warunkiem wydawania przepisów porządkowych jest brak uregulowania danej materii w ustawach, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego mieści się zatem w wyznaczonej przez art. 94 Konstytucji kompetencji ustawodawcy do określenia podstawy stanowienia aktów prawa miejscowego. Artykuł 94 zdanie drugie Konstytucji jednoznacznie przesądza, że w zakresie kompetencji ustawodawcy mieści się określenie zasad wydawania aktów prawa miejscowego. Realizacją tej kompetencji jest w szczególności wyznaczenie przez ustawodawcę przesłanek, które warunkują wydawanie aktów prawa miejscowego.
Artykuł 94 Konstytucji wprost ogranicza samodzielność samorządu terytorialnego w sferze stanowienia aktów prawa miejscowego, podporządkowując te akty ustawie. Wydawanie aktów prawa miejscowego wymaga zawarcia odpowiedniego upoważnienia w ustawie. Upoważnienie to ma przy tym nie tylko określać granice kompetencji prawodawczej organu samorządu terytorialnego (a więc wskazywać zakres materii przekazanej do unormowania), ale w ustawie określeniu podlegają także zasady wydawania aktów prawa miejscowego. Nie można zatem uznać, aby określenie przez ustawodawcę przesłanek wydawania przepisów porządkowych stanowiło niedopuszczalną ingerencję w sferę samodzielności samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy tego rodzaju ograniczenie w stosunku do wymienionej kategorii aktów zostało przewidziane wyraźnie przez art. 94 Konstytucji.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Piotr Pszczółkowski – przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, sędzia TK Justyn Piskorski, prezes TK Julia Przyłębska i sędzia TK Wojciech Sych.