Wpis na listę adwokatów bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego SK 68/19
7 czerwca 2022 r. o godz. 12:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok w sprawie ze skargi konstytucyjnej dotyczącej zagadnienia wpisu na listę adwokatów bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze w zakresie, w jakim pomija osoby wykonujące obowiązki asystenta radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (do 31 grudnia 2016 r. – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa), jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Stan faktyczny poprzedzający wniesienie skargi konstytucyjnej.
Skarżąca posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych.
W 2015 r. – w związku z zatrudnieniem w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowiskach specjalisty i głównego specjalisty, które wiązały się z wykonywaniem obowiązków asystenta radcy Prokuratorii Generalnej – skarżąca wystąpiła do okręgowej rady adwokackiej o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i c prawa o adwokaturze.
Uchwałą z 15 października 2015 r. okręgowa rada adwokacka wpisała skarżącą na listę adwokatów.
Minister Sprawiedliwości decyzją z 18 grudnia 2015 r. sprzeciwił się wpisowi skarżącej na listę adwokatów. Organ wskazał, że treść art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i c prawa o adwokaturze nie pozostawia marginesu uznania administracyjnego; przesłanki wpisu są ściśle określone i nie mogą podlegać interpretacji. Skarżąca – w ocenie Ministra Sprawiedliwości – spełniała przesłanki określone w art. 65 pkt 1-3 prawa o adwokaturze oraz przesłankę posiadania stopnia naukowego doktora nauk prawnych, jednakże nie spełniła przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b i c ustawy. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze w żadnym razie nie można interpretować w ten sposób, że ustawa wymaga praktyki w dowolnym podmiocie, choćby pod nadzorem adwokata lub radcy prawnego, bowiem dotyczy wyłącznie praktyki w podmiocie świadczącym profesjonalne usługi prawnicze; nie należy do nich urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Stanowisko Ministra Sprawiedliwości zostało podzielone przez sądy administracyjne obu instancji.
Zarzuty skargi.
Zdaniem skarżącej brak jest jakiejkolwiek relewantnej cechy dystynktywnej, na podstawie której osoby zatrudnione w Prokuratorii Generalnej miałyby być na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze traktowane odmiennie od osób pracujących w kancelariach radców prawnych bądź adwokatów. Nieuwzględnienie osób zatrudnionych w Prokuratorii Generalnej na stanowisku asystentów radców w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze łamie zasadę równości w dostępie do zawodu, prowadzi do dyskryminacji osób zdobywających doświadczenie zawodowe na stanowisku asystenta radcy Prokuratorii Generalnej oraz stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego wraz z zawartą w niej dyrektywą rzetelnej legislacji.
Problem konstytucyjny.
W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła problem zamknięcia dostępu do zawodu adwokata – bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego – osobom, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz wykonywały obowiązki asystenta radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (do 31 grudnia 2016 r. – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa).
Ocena konstytucyjności.
Artykuł 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze stanowi, co następuje:
„Wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do:
(…)
5) osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat:
(…)
b) wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo akcyjnej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych”.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że z brzmienia przywołanego wyżej przepisu należy wnosić, iż zadaniem osób w nim wskazanych jest wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności faktycznych i prawnych bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego. Używając sformułowania „czynności bezpośrednio związane”, ustawodawca podkreśla silny związek tych czynności z istotą świadczonej przez adwokata lub radcę prawnego pomocy prawnej i tym samym wyklucza – spośród czynności wykonywanych przez osoby, o których mowa w analizowanych przepisach – wszystkie takie, które ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego mają związek jedynie akcydentalny. Te ostanie bowiem są obojętne z punktu widzenia celu, jaki ustawodawca zamierza osiągnąć – nabrania wymaganego doświadczenia prawniczego. Należy również zwrócić uwagę na to, że czynności, o których mowa, wymagają wiedzy prawniczej. Wykluczone zostały zatem – spośród kręgu czynności uprawniających do zwolnienia z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej – czynności o charakterze technicznym.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro doświadczenie praktyczne nabywane w ramach wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej ma – w założeniu ustawodawcy – zastępować doświadczenie praktyczne nabywane podczas aplikacji adwokackiej, to do czynności tych należy zaliczyć takie, które pozostają w związku ze stosowaniem prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że w gestii Prokuratorii Generalnej – już od powołania tej instytucji w okresie Królestwa Kongresowego, w II Rzeczypospolitej oraz od jej reaktywowania w 2005 r. – leżała i leży przede wszystkim ochrona interesów (w tym majątkowych) Skarbu Państwa.
Trybunał stwierdził, że wykonywanie obowiązków asystenta radcy Prokuratorii Generalnej (czy to w obecnym stanie prawnym, czy też przed formalnym ustanowieniem tego stanowiska w 2015 r. na poziomie ustawy) nie jest prawnie irrelewantne w odniesieniu do ubiegania się o wpis na listę adwokatów bez konieczności odbycia aplikacji i złożenia egzaminu adwokackiego. W tym kontekście czynności wykonywane w ramach zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej odpowiadają merytorycznie czynnościom wykonywanym w kancelarii radcy prawnego czy adwokata. Skoro zatem w Prokuratorii Generalnej zatrudnione są osoby, które wykonują czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej, a nie są radcami tejże Prokuratorii, to trudno uznać, że wykonywane przez nie czynności nie są tożsame z czynnościami podmiotów zatrudnionych w kancelariach radcowskich lub adwokackich. Prokuratoria Generalna również świadczy profesjonalne usługi prawne, tyle że dla Skarbu Państwa. Wobec wyodrębnienia w Prokuratorii Generalnej kręgu osób innych niż radcowie, upoważnionych do sporządzania projektów pism procesowych, brania udziału w postępowaniach sądowych i w międzynarodowych arbitrażach oraz legitymujących się odpowiednią wiedzą i wykształceniem prawniczym, brak jest konstytucyjnego uzasadnienia dla odmowy przyznania tym osobom takich samych uprawnień jak podmiotom wymienionym w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b prawa o adwokaturze – tym bardziej, że podmioty te cechuje znaczne podobieństwo. Osoby te zdobywały doświadczenie prawnicze pod opieką radców Prokuratorii Generalnej, a zatem brak jest przesłanek, które pozwalałyby na uznanie tych osób za niespełniające szczególnych wymogów, jakie ustawodawca powiązał ze statusem osób, które mogą ubiegać się o wpis na listę adwokatów bez wcześniejszego odbycia aplikacji adwokackiej i bez zdania egzaminu adwokackiego.
Ustawodawca, pomijając w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze osoby wykonujące obowiązki asystenta radcy Prokuratorii Generalnej, w istocie podważył ich przydatność do wykonywania zawodu adwokata. Trybunał nie znalazł jednak w obowiązujących przepisach ustawowych żadnych argumentów na rzecz utrzymania takiego stanu rzeczy. W sytuacji, w której praca merytoryczna w Prokuratorii Generalnej wiąże się w szczególności ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Skarbu Państwa (a więc podmiotu o szczególnej konstrukcji prawnej), nie można uznać, że nie stanowi ona wystarczającego przygotowania praktycznego do wykonywania zawodu adwokata – zwłaszcza w powiązaniu z posiadaniem stopnia naukowego doktora nauk prawnych albo doktora nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne. Kwalifikacje teoretyczne osób posiadających stopień doktora do wykonywania zawodu adwokata są stwierdzane pozytywnym wynikiem egzaminu doktorskiego, który weryfikuje nie tylko umiejętności samodzielnego prowadzenia pracy naukowej, ale również ogólną wiedzę teoretyczną kandydata. Jednocześnie warunek uzyskania wpisu na listę adwokatów powiązany z obowiązkiem odbycia odpowiednio długiej praktyki zawodowej, podczas której nabywa się umiejętności stosowania prawa niezbędne do wykonywania zawodu adwokata, stanowi ekwiwalentną wobec „tradycyjnej” aplikacji adwokackiej formę przygotowania do zawodu adwokata.
W ocenie Trybunału wykonywanie zawodu adwokata wymaga nie tylko wiedzy teoretycznej, lecz także doświadczenia, w szczególności w sferze stosowania prawa materialnego i procesowego. Doktorzy nauk prawnych albo doktorzy nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b prawa o adwokaturze, aby spełnić określone przez ustawodawcę warunki dopuszczalności uzyskania wpisu na listę adwokatów, muszą legitymować się również praktycznym doświadczeniem prawniczym sprofilowanym tak, aby odpowiadało ono umiejętnościom praktycznym nabytym podczas aplikacji adwokackiej. Zarówno wymóg trzyletniego okresu wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności związanych bezpośrednio ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego, jak i – postulowane przez skarżącą – wykonywanie obowiązków asystenta radcy Prokuratorii Generalnej, odpowiadające okresowi odbywania aplikacji adwokackiej, stwarzają w równej mierze możliwość zdobycia praktycznego doświadczenia prawniczego.
W świetle przytoczonych powyżej ustaleń Trybunał Konstytucyjny podziela zarzut skarżącej (poparty przez Rzecznika Praw Obywatelskich), że przepis lit. b w punkcie 5 ust. 1 art. 66 prawa o adwokaturze jest niespójny z pozostałymi elementami tego artykułu, a przez to sprzeczny z wynikającą z art. 65 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równego dostępu do zawodu (in casu: adwokata). Kwestionowana regulacja – poprzez pominięcie określonej grupy zawodowej – stanowi niewytłumaczalny wyłom w zasadzie dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata w odniesieniu do osób, które legitymują się wysokim poziomem teoretycznej wiedzy prawniczej oraz odpowiednim doświadczeniem praktycznym w zakresie stosowania prawa materialnego oraz procesowego.
Trybunał zwrócił jednocześnie uwagę, że podstawową formą uzyskania uprawnień do wykonywania zawodu adwokata powinna być aplikacja oraz złożony z wynikiem pozytywnym egzamin zawodowy, zaś wpis na listę adwokatów z pominięciem obu tych elementów powinien stanowić wyjątek. Niemniej jednak, skoro ustawodawca w poprzednich latach umożliwił kolejnym prawniczym grupom zawodowym wejście do korporacji adwokackiej bez odbycia aplikacji i złożenia egzaminu (m.in.: referendarze sądowi, aplikanci sądowi, aplikanci prokuratorscy, asystenci sędziów i asystenci prokuratorów – pod warunkiem, że wymienione osoby posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych), to pozostawianie poza tą grupą urzędników Prokuratorii Generalnej, wykonujących obowiązki asystentów radców tej instytucji, należało uznać za godzące w zasadę równości.
Skutek wyroku.
Skutkiem wyroku Trybunału jest obowiązek ustawodawcy niezwłocznego uzupełnienia art. 66 ust. 1 pkt 5 prawa o adwokaturze o regulację dotyczącą osób wykonujących obowiązki asystenta radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (do 31 grudnia 2016 r. – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa).
W odniesieniu do skarżącej Trybunał zwrócił uwagę na możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do stanowiska części składów orzekających sądów administracyjnych, wedle którego – wskutek wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego – badany przepis uzyskuje treść normatywną, której wcześniej nie miał, a tym samym takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do złożenia skargi na zasadzie art. 272 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, sędzia TK Krystyna Pawłowicz, sędzia TK Michał Warciński, sędzia TK Jarosław Wyrembak.