Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu SK 78/21
20 grudnia 2022 r. Trybunał Konstytucyjny, na posiedzeniu niejawnym, rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą stawek wynagrodzenia adwokata, ustanowionego obrońcą z urzędu.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18, ze zm.) są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne do wyroku zgłosił sędzia TK Jarosław Wyrembak.
Przedmiot kontroli
Przedmiotem kontroli Trybunału były dwa przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (dalej: rozporządzenie z 2016 r.), które mają następujące brzmienie:
– § 17 ust. 1 pkt 2:
„Opłaty wynoszą w sprawie objętej:
(…)
2) śledztwem ‒ 300 zł;”;
– § 17 ust. 2 pkt 3:
„Opłaty za obronę wynoszą:
(…)
3) przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym ‒ 420 zł;”.
Problem konstytucyjny
Rozpatrywana skarga konstytucyjna dotyczyła dopuszczalności określenia przez Ministra Sprawiedliwości adwokatowi ustanowionemu obrońcą z urzędu stawki wynagrodzenia obniżonego o połowę w stosunku do stawki wynagrodzenia dla adwokatów z wyboru.
Ocena konstytucyjności badanego przepisu
W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że „[w]ybór metody ustalania stawki minimalnej wynagrodzenia dla pełnomocnika prawnego (tak z wyboru, jak i z urzędu) należy do normodawcy, który w tym zakresie – w granicach porządku konstytucyjnego – korzysta ze znacznej swobody regulacyjnej” (wyroki TK z 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15 oraz 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15). Stanowisko to zostało rozwinięte w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. o sygn. SK 66/19, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „podziela ten pogląd, wskazując jednocześnie, że – w kontekście art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji – owa swoboda nie uzasadnia arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy. Postanowienie art. 64 ust. 2 Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji do poszczególnych dziedzin życia społecznego (…). Z tego względu art. 64 ust. 2 Konstytucji powinien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, ponieważ zapewnienie równej dla wszystkich ochrony prawnej jest elementem równego traktowania przez władze publiczne (…). Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Dopełnieniem tejże jest zakaz dyskryminacji, z jakiejkolwiek przyczyny, w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji)”. Stanowisko to podzielił także Trybunał orzekający w sprawie SK 78/21.
Trybunał podkreślił, że adwokaci stanowią grupę podmiotów podobnych, posiadających – w zakresie prawa do wynagrodzenia – wspólną cechę istotną w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji, a więc także w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. Całą tę grupę charakteryzuje to, że jedynym przedmiotem działalności palestry jest świadczenie profesjonalnej pomocy prawnej osobom fizycznym, osobom prawnym oraz innym podmiotom określonym w ustawie. Pomoc ta – co do zasady – świadczona jest w ramach wyboru: to adwokat i jego potencjalny klient ustalają warunki reprezentacji. Niemniej jednak adwokat w określonych sytuacjach zostać może zobowiązany przez państwo do świadczenia pomocy prawnej z urzędu wobec osób, które nie są w stanie ponieść kosztów pomocy prawnej. W obu przypadkach adwokat zobligowany jest do dochowania jak największej staranności w wykonywaniu swoich obowiązków i dbania o interesy klienta.
W ocenie Trybunału brak jakichkolwiek racjonalnych argumentów (nie tylko konstytucyjnych), które uzasadniałyby dyskryminujące traktowanie obrońców w zależności od tego, czy działają oni z wyboru, czy też zostali ustanowieni z urzędu. Nota bene w uzasadnieniu do projektu z 4 czerwca 2016 r. rozporządzenia w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu Minister Sprawiedliwości nie przedstawił przekonujących motywów, którymi się kierował przy określeniu w nim stawek adwokackich – przeciwnie, na s. 12 poprzestał tylko na krytyce poprzedniego kierownictwa resortu, a na s. 12-15 krótkim zreferowaniu treści projektowanych przepisów. Ponadto Minister Sprawiedliwości w ogóle nie odniósł się do krytycznych uwag odnośnie do rozporządzenia z 2016 r. przedstawionych w stanowisku Naczelnej Rady Adwokackiej, przedłożonym mu wraz z pismem Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej z 4 lipca 2016 r.
Analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia (tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu o połowę wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru) nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że w sprawach wymagających profesjonalnej wiedzy prawnej prawidłowe wykonywanie obowiązków przez adwokata (niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik lub obrońca z wyboru czy z urzędu) wymaga niejednokrotnie dużego nakładu pracy. Poza ściśle określonymi w prawie przypadkami, adwokat nie może uchylić się od wykonania zleconych mu obowiązków jako pełnomocnik lub obrońca z urzędu – w przeciwieństwie do adwokata działającego jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru, który może odmówić podjęcia się reprezentacji prawnej potencjalnego klienta. W przypadku adwokatów działających jako pełnomocnicy lub obrońcy z urzędu łączyć się to może bez wątpienia z określonym uszczerbkiem w ich substancji majątkowej; w przeciwieństwie bowiem do pełnomocników lub obrońców z wyboru nie mogą oni otrzymać wynagrodzenia „z góry” ani w całości, ani w części zaliczkowej, co oznacza, że do zakończenia postępowania w danej instancji de facto świadczą pomoc prawną za darmo. Kwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są wyrazem tego, że normodawca – właśnie przez zastosowanie arbitralnego (i niezawartego w delegacji ustawowej) kryterium – sprawił, że prawo do uzyskania przez adwokata, będącego pełnomocnikiem lub obrońcą z urzędu, wynagrodzenia w pełnej wysokości zostało w istocie wyłączone.
Po pierwsze bowiem – stawki minimalne w rozporządzeniu z 2016 r. są na ogół niższe od stawek w analogicznych sprawach w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (dalej: rozporządzenie z 2015 r.) – w jego aktualnym brzmieniu. W sprawach karnych jest to aż nad wyraz widoczne, albowiem § 17 rozporządzenia z 2016 r. dla obrońców z urzędu przewiduje następujące stawki: w sprawie objętej śledztwem – 300 zł, a za obronę przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym – 420 zł. Tymczasem § 11 rozporządzenia z 2015 r. (w aktualnej redakcji) przewiduje w tych samych sprawach wyższe stawki dla obrońców z wyboru; i tak, w sprawie objętej śledztwem – 600 zł, a za obronę przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym – 840 zł.
Po drugie – określone w rozporządzeniu z 2015 r. stawki minimalne stanowią punkt odniesienia dla adwokatów przy ustalaniu minimalnego cennika ich usług.
Po trzecie – adwokat działający jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru może odmówić prowadzenia sprawy, jak też prowadzić ją według stawek określonych w rozporządzeniu z 2015 r. lub wynikających z indywidualnej umowy z klientem, a także reprezentować lub bronić klienta za darmo (pro bono); we wszystkich tych sytuacjach jest to jednak – co należy podkreślić – autonomiczna decyzja adwokata. Natomiast adwokat ustanowiony pełnomocnikiem lub obrońcą z urzędu (a więc działający na podstawie sui generis polecenia państwa) zmuszony jest do pracy za wynagrodzenie na ogół niższe od tego, które otrzymałby jako pełnomocnik lub obrońca z wyboru według stawek określonych w rozporządzeniu z 2015 r.
Po czwarte – Konstytucja w art. 64 ust. 2 ustanowiła zasadę równej dla wszystkich ochrony własności i innych praw majątkowych. Obecna regulacja konstytucyjna nie pozostawia więc żadnych wątpliwości co do zakresu ochrony udzielanej prawom majątkowym innym niż własność w znaczeniu technicznoprawnym (cywilistycznym).
W tym kontekście Trybunał stwierdził, że ani z analizy art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze, ani z pozostałych przepisów tej ustawy, nie można na gruncie językowym ani celowościowym wyprowadzić podstawy dla Ministra Sprawiedliwości do zróżnicowania wynagrodzenia adwokatów w reżimie rozporządzenia z 2016 r. (dotyczącego pełnomocników lub obrońców z urzędu) w porównaniu z rozporządzeniem z 2015 r. (dotyczącym pełnomocników lub obrońców z wyboru). W tym przypadku – jak miało to miejsce wobec skarżącego – zróżnicowanie w akcie podustawowym wysokości wynagrodzenia w zależności od tego, czy adwokat świadczy pomoc prawną jako obrońca z urzędu czy z wyboru w sprawie objętej śledztwem lub w sprawie prowadzonej przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym, stanowiło niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawa samowolę legislacyjną, w sposób nieproporcjonalny ingerującą w uprawnienia obrońców z urzędu do uzyskania wynagrodzenia za ich pracę.
Skutek wyroku
Bezpośrednim skutkiem niniejszego wyroku jest utrata mocy obowiązującej § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2016 r. Od dnia opublikowania orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, zamiast wskazanych przepisów, podstawę zasądzania wynagrodzenia obrońcy z urzędu w sprawie objętej śledztwem oraz za obronę przed sądem rejonowym w postępowaniu zwyczajnym lub przed wojskowym sądem garnizonowym stanowić będą odpowiednio: § 11 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2015 r. (por. zamiast wielu: postanowienie SN z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt V KK 549/20; wyrok SA w Gdańsku z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II AKa 160/22; wyrok SO w Szczecinie z 31 marca 2021 r., sygn. akt IV Ka 85/21).
Na podstawie niniejszego wyroku, skarżący ma możliwość wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 626 § 2 k.p.k.
Postanowienie sygnalizacyjne
Trybunał postanowił także zwrócić Ministrowi Sprawiedliwości uwagę na obowiązek usunięcia uchybień w rozporządzeniu 2016 r. oraz w rozporządzeniu z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, polegających na nieuzasadnionym zróżnicowaniu zasad wynagradzania pełnomocników lub obrońców ustanowionych z urzędu względem pełnomocników lub obrońców ustanowionych z wyboru, a w konsekwencji – konieczność podwyższenia stawek dla pełnomocników lub obrońców ustanowionych z urzędu do stawek przewidzianych dla pełnomocników lub obrońców ustanowionych z wyboru.
Trybunał orzekał w następującym składzie: sędzia TK Jarosław Wyrembak (przewodniczący), sędzia TK Andrzej Zielonacki (sprawozdawca), sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski.