Obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym SK 81/19
9 maja 2023 r. Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie wydane w sprawie skargi konstytucyjnej A. D. dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
I. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.
II. Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP.
Trybunał umorzył postepowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Trybunał w swoim orzecznictwie wskazał, że posiada kompetencję do oceny zgodności z Konstytucją aktów takich jak „komunikat”, jeżeli zawarto w nich wypowiedzi generalne i abstrakcyjne, mające samoistny charakter prawotwórczy, tj. będące „nowością normatywną”. Oceny PSO należało jednak dokonać pośrednio – tzn. w zakresie dokonywania wykładni przedmiotu kontroli, tj. art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia. Skarżąca nie wskazała PSO na dany rok jako przedmiotu kontroli, zatem Trybunał nie oceniał samego PSO. Komunikat GIS jednak jest wydawany na podstawie ustawy (art. 17 ust. 11), natomiast § 5 rozporządzenia stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są zgodnie z nim przeprowadzane.
W orzecznictwie oraz piśmiennictwie przedstawicieli doktryny wysuwane jest twierdzenie, że PSO ma jedynie charakter techniczny i nie zawiera w sobie treści normatywnej. Taka teza byłaby uzasadniona w sytuacji, gdyby PSO w żadnym zakresie nie wpływał na obowiązki jednostki. Trybunał zauważył, że PSO jednak wywarł wpływ na obowiązki skarżącej, co w praktyce uwidaczniają orzeczenia wydane przez sądy administracyjne. PSO wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom i liczbę dawek szczepionek przeciwko konkretnej chorobie/konkretnym chorobom. Osiągnięcie konkretnego wieku przez dziecko zaktualizowało obowiązek skarżącej, a tym samym pozwoliło również na nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku administracyjnego o charakterze niepieniężnym, jakim jest właśnie poddanie małoletniego szczepieniu. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu należało uznać, że PSO zawiera nowość normatywną, w postaci treści nieobecnych ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu.
Trybunał wskazał, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach niniejszej sprawy doszło jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji – termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Mogłaby co najwyżej wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce.
Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwoliło Trybunałowi na taką rekonstrukcję normy, aby wydać wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.
Trybunał nie zgodził z argumentem, że treść komunikatu skierowana jest wyłącznie do personelu medycznego, a z uwagi na istnienie ustawowego obowiązku realizacji szczepień ochronnych reguły instrumentalne skierowane do tego personelu i tak będą musiały być interpretowane z innych źródeł.
Intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też – w realiach niniejszej sprawy – ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). Ponieważ niezrealizowanie obowiązku zostało powiązane z poważnymi konsekwencjami dla jednostki, musi ona być w stanie precyzyjnie ustalić treść tego obowiązku. Z tego punktu widzenia sytuacja, w której jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna.
Dlatego też, w ocenie Trybunału, art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji.
Wyrok Trybunał powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej. Obowiązek ten ciąży zarówno na ustawodawcy, jak i ministrze właściwym do spraw zdrowia.
Wyrok Trybunału nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Komunikat GIS nie może jednak stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.
Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej było niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Termin 6 miesięcy Trybunał uznał za wystarczający do dokonania stosownych zmian.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: Prezes TK Julia Przyłębska – przewodniczący, sędzia TK Justyn Piskorski – sprawozdawca, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski, sędzia TK Krystyna Pawłowicz, sędzia TK Bogdan Święczkowski.