Ujęcie nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków P 12/18
11 maja 2023 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: ustawa o ochronie zabytków) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Wątpliwości NSA dotyczyły braku norm materialnych, jak i formalnych, które umożliwiłyby skuteczny sprzeciw wobec ingerencji w prawo własności (m.in. na nieprzyznaniu właścicielowi nieruchomości prawa uczestniczenia w czynnościach podejmowanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz konserwatora zabytków; braku jakichkolwiek czynności wyjaśniających z kodeksu postępowania administracyjnego, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków). W trakcie postępowania NSA nie kwestionował konstytucyjności samej regulacji, a jedynie procedurę, która jego zdaniem jest niepełna, gdyż osłabia możliwość ochrony własności.
Jako wzorce kontroli NSA wskazał art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że jakiekolwiek ograniczenia praw ekonomicznych wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP powinny zachować formę ustawową, być niezbędne oraz funkcjonalnie związane z realizacją wartości wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie naruszając przy tym istoty ograniczanych praw. Tym samym ograniczenia praw ekonomicznych muszą spełniać test proporcjonalności.
Włączenie nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków powoduje istotne ograniczenia w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności wiążące się w szczególności z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, co wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustawy prawo budowlane.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zestawiając ze sobą kształt regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, w rozumieniu nadanym wykładnią sądów, ze wskazanymi wzorcami kontroli, nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego, a jej efekty nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Trybunał zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań przez organ administracji w porozumieniu z konserwatorem. Dlatego zdaniem Trybunału, regulacja w tym zakresie powinna być bardzo precyzyjna, zaś zastosowane kryteria przejrzyste, z uwagi na bardzo pojemną definicją ustawową „zabytku”, co tworzy szerokie pole administracyjnego uznania.
Zdaniem Trybunału szczególna wartość jaką jest ochrona dziedzictwa narodowego, w tym ochrona zabytków, wyrażona w Preambule do Konstytucji RP oraz w art. 5 i 6 Konstytucji RP, nie musi przeciwstawiać się zasadzie ochrony własności pod warunkiem racjonalnego i proporcjonalnego wyważenia dóbr przez prawodawcę.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Stanisław Piotrowicz – przewodniczący, sędzia TK Bartłomiej Sochański – sprawozdawca, sędzia TK Krystyna Pawłowicz, sędzia TK Bogdan Święczkowski, sędzia TK Jarosław Wyrembak.