Odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego SK 42/21
13 czerwca 2023 r. o godz. 12:30 Trybunał Konstytucyjny ogłosił orzeczenie wydane w sprawie skargi konstytucyjnej T. K. dotyczącej odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 128 ust. 4 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje odszkodowania za rzeczywistą szkodę wynikającą ze zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego albo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne złożył sędzia TK Michał Warciński.
Istotą zarzutów podniesionych przez skarżącą było to, że art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., odczytywany w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, uniemożliwia dochodzenie odszkodowania z tytułu tzw. szkód planistycznych w razie zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek wydania przez starostę – w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) – decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, przez którą przeprowadzono linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia. Zdaniem skarżącej, takie rozwiązanie uniemożliwia właścicielowi nieruchomości dochodzenie pełnego odszkodowania, przez co narusza wynikające z Konstytucji gwarancje ochrony prawa własności i innych praw majątkowych.
Trybunał nie podzielił stanowiska skarżącej. Wziął w szczególności pod uwagę to, że szkody związane z obniżeniem wartości nieruchomości wskutek wydania lub zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a więc tzw. szkody planistyczne) mogą być dochodzone przez właściciela nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Trybunału, ustanowienie dwóch odrębnych ścieżek dochodzenia naprawienia szkód wynikających, z jednej strony, ze zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek działań planistycznych gmin (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.) i, z drugiej strony, ze zmniejszenia wartości nieruchomości będącego bezpośrednio konsekwencją robót budowlanych podjętych przez inwestora realizującego inwestycję celu publicznego (art. 128 ust. 4 u.g.n.) jest rozwiązaniem racjonalnym (uzasadnionym) i nie stanowi nadmiernego (nieproporcjonalnego) utrudnienia dla właścicieli nieruchomości. Obie instytucje różnią się od siebie pod względem zarówno źródła powstania szkody, jak i podmiotu zobowiązanego do jej naprawienia.
Źródłem tzw. szkód planistycznych jest podjęcie przez gminę aktu planistycznego, wskutek którego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W tym wypadku podmiotem zobowiązanym do naprawienia szkody jest gmina, która podjęła akt planistyczny (tj. zmieniła plan miejscowy albo wydała decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego). Innymi słowy, gmina jest zobowiązana do naprawienia rzeczywistych szkód będących następstwem podejmowania przez nią aktów z zakresu władztwa planistycznego. Dla dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. nie ma znaczenia, czy faktycznie dojdzie do realizacji inwestycji na terenie przeznaczonym przez gminę w planie miejscowym pod inwestycje celu publicznego.
Natomiast odszkodowanie, które może być dochodzone na podstawie art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., obejmuje szkodę (w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości) będącą następstwem bezpośrednio podjęcia czynności prawnych (wydania przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) i działań faktycznych (wykonania przez inwestora robót budowlanych) związanych z realizacją konkretnej inwestycji celu publicznego (np. przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia).
Postulowane przez skarżącą rozwiązanie, które polegałoby na umożliwieniu dochodzenia naprawienia tzw. szkód planistycznych w trybie przewidzianym art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., prowadziłoby do rozerwania związku przyczynowego między zdarzeniem szkodzącym (źródłem szkody) a odszkodowaniem i normatywnym mechanizmem kompensacji szkody. Stan taki byłby wątpliwy z punktu widzenia wymogu racjonalności rozwiązań legislacyjnych, tym bardziej że inny jest podmiot zobowiązany do naprawienia szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (podmiotem tym jest inwestor realizujący inwestycję celu publicznego), a inny jest podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. (podmiotem tym jest gmina, której akt – wydany w ramach władztwa planistycznego – stał się źródłem szkody).
Trybunał wskazał, że art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji – będące w niniejszym postępowaniu wzorcami kontroli – nie wymagają zapewnienia właścicielowi nieruchomości prawa dochodzenia odszkodowania za obie kategorie szkód w jednym postępowaniu. Ustawodawca, działając w granicach przysługującej mu swobody decyzyjnej, mógł ukształtować w dwóch odrębnych ustawach dwa odrębne mechanizmy dochodzenia naprawienia szkód wynikających z zupełnie odmiennych zdarzeń, mających źródło w działaniach odmiennych podmiotów. Przy czym oba mechanizmy pozostają w funkcjonalnym związku z resztą rozwiązań legislacyjnych zawartych, odpowiednio, w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Andrzej Zielonacki - przewodniczący, sędzia TK Piotr Pszczółkowski - I sprawozdawca, sędzia TK Rafał Wojciechowski - II sprawozdawca, sędzia TK Wojciech Sych, sędzia TK Michał Warciński.