Okresowa kara finansowa lub ryczałt nakładany przez TSUE; środki tymczasowe odnoszące się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej K 8/21
22 lutego, 19 października, 21 listopada i 11 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał wniosek Prokuratora Generalnego dotyczący okresowej kary finansowej lub ryczałtu nakładanego przez TSUE oraz środków tymczasowych odnoszących się do kształtu ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
- art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w zakresie, w jakim pozwala na nałożenie na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresowej kary finansowej lub ryczałtu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
- art. 39 Protokołu (nr 3) w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany: Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 210) w zakresie, w jakim upoważnia Prezesa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej lub sędziego tego Trybunału do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, środków tymczasowych, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
Zdanie odrębne do wyroku złożyli: sędzia TK Piotr Pszczółkowski, sędzia TK Bartłomiej Sochański, sędzia TK Michał Warciński i sędzia TK Rafał Wojciechowski.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedmiotem kontroli były dwie normy:
1) pierwsza, wynikająca z art. 279 TFUE, stanowiąca o tym, że w sprawach rozpatrywanych przez TSUE można nałożyć na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, okresową karę finansowej lub ryczałtu;
2) druga, wynikająca z art. 39 Statutu TSUE, stanowiąca upoważnienie dla Prezesa TSUE lub sędziego tego Trybunału do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, środków tymczasowych.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodna z zasadą praworządności jest norma, która dopuszcza tworzenie – poza przewidzianymi prawem procedurami – wiążących zobowiązań dla państwa, by przymusić je do określonego działania w sferze prawa międzynarodowego. Umożliwia ona w sposób nieadekwatny ingerencję w suwerenność Państwa Polskiego. Utrzymanie w obrocie prawnym kwestionowanej normy wynikającej z art. 279 TFUE prowadziłoby do sytuacji, w której Rzeczpospolita może przestać funkcjonować jako państwo suwerenne.
W postępowaniu przed TSUE kary finansowe mogą być nakładane na państwo w oparciu o art. 260 TFUE. TFUE jest tak sformułowany, że nie wynika z niego w żaden sposób, by kary pieniężne tego rodzaju mogły być nakładane w postępowaniu dotyczącym wyegzekwowania zastosowania się do środka tymczasowego. Podstawą nakładania kar powinno być orzeczenie TSUE wydane w określonej traktatem procedurze, a nie postanowienie prezesa czy innego sędziego TSUE. Orzeczenie kary pieniężnej wymaga ustalenia, że państwo nie wykonuje wyroku TSUE wydanego w trybie art. 258 lub 259 TFUE, a nie że nie wykonuje postanowienia tymczasowego opartego o art. 279 TFUE.
Norma rozszerzająca w sposób dorozumiany kompetencje TSUE i to w kierunku, który oddziałuje na państwo członkowskie, jest zatem sprzeczna z art. 2 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Kara za niewykonywanie środka tymczasowego zmienia instytucję procesową służącą zabezpieczeniu postępowania przed TSUE na środek systemowy egzekwowania odpowiedzialności państwa za naruszenie traktatu.
Tymczasem ani TSUE, ani jego członkowie (prezes, wiceprezes, inni sędziowie TSUE) nie mogą, nawet odwołując się do traktatowych kompetencji o ogólnej treści, tworzyć sobie nowych kompetencji. Podmiot, który ma kompetencje określone wprost w traktacie, co jest wyrazem woli stron zawierających traktat, nie może w sposób dowolny ich rozszerzać. Modyfikacje zakresu kompetencji ustanowionych dla danych podmiotów, jak i ich rozszerzenie, są możliwe jedynie poprzez zawarcie umowy międzynarodowej. W ten sposób realizowana jest zasada suwerenności Narodu, bo to suweren decyduje o zakresie związania się określonymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego.
Zakwestionowana norma wywiedziona z art. 279 TFUE została ukształtowana w procesie orzeczniczym, choć nie było to orzecznictwo TSUE, ale członków tego organu. Pociągnęło to za sobą poszerzenie zobowiązań międzynarodowych Państwa Polskiego mimo braku stosownych procedur konstytucyjnych w tym zakresie.
Ukształtowanie zakwestionowanej normy wynikającej z art. 279 TFUE w celu stworzenia dodatkowych instrumentów nakładania zobowiązań na państwo członkowskie z pominięciem zgody państwa członkowskiego wyrażonej w konstytucyjnym trybie jest niepraworządne. Brak zgody państwa na objęcie zakresem normy z art. 279 TFUE kar pieniężnych jako środka wymuszającego realizację postanowień tymczasowych, a więc tworzących pozatraktatowy sposób egzekwowania odpowiedzialności państwa za naruszenie traktatu, jest też sprzeczny z zasadą suwerenności Narodu.
Zarówno kara pieniężna jako środek tymczasowy, która nie ma charakteru odwracalnego, jak i kara za niewykonywanie środka tymczasowego, a zatem niedotycząca postępowania głównego przed TSUE, godzą w istotę instytucji środka tymczasowego, a zatem są niezgodne z wzorcami z art. 2 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji.
Dokonując oceny zgodności normy z art. 39 Statutu TSUE z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że art. 8 ust. 1 ustanawia zasadę nadrzędności Konstytucji. Konstytucja jest aktem o najwyższej mocy prawnej w państwie. Oznacza to, że w systemie prawnym nie mogą istnieć akty prawne sprzeczne z Konstytucją. Norma prawna niższej rangi nie może być niezgodna z normami Konstytucji. Nadrzędna pozycja Konstytucji wynika również z zasady suwerenności Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji). Zasada, o której mowa w art. 8 ust. 1 Konstytucji, powiązana z zasadą państwa prawnego, oznacza, że państwo powinno zapewnić mechanizmy gwarantujące nadrzędność Konstytucji.
Konstytucja zachowuje nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa międzynarodowego i unijnego. Taka pozycja Konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 Konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Obowiązywanie zasady nadrzędności Konstytucji wyznacza ramy funkcjonowania państwa prawnego. Naruszanie tej zasady może być oceniane z perspektywy sprzeczności z zasadą praworządności i to również wtedy, gdy zobowiązania państwa są kształtowane poza organami krajowymi niezgodnie z Konstytucją. Jeżeli zgodnie z art. 39 TFUE kompetencje do wydania postanowienia tymczasowego przyznano nie organowi UE, jakim jest TSUE, ale jego organowi wewnętrznemu lub innemu sędziemu TSUE, to działanie takie należy ocenić jako niezgodne z zasadą praworządności. W systemie prawnym obowiązuje bowiem norma, która dopuszcza możliwość decydowania o zobowiązaniach państwa przez podmioty niebędące organami unijnymi.
Dodatkowo należy wskazać, że zasady stosowania środków tymczasowych są określone regulaminem TSUE, który nie jest umową międzynarodową. Są zatem zawarte w akcie, na treść którego Rzeczpospolita nie miała wpływu, mimo że decyduje on o procedurze kształtowania zobowiązań międzynarodowych państwa. Stosowanie środków tymczasowych nie jest wewnętrzną sprawą organizacyjno-administracyjną TSUE, ale sprawą, która wpływa na wykonywanie kompetencji i zobowiązań przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.
Delegacja do regulacji w regulaminie TSUE istotnych treści związanych z środkami tymczasowymi prowadzi do tego, że możliwa staje się modyfikacja przez regulamin TSUE treści Statutu TSUE, który stanowi przecież część TFUE. Wyznaczanie obowiązków dla Rzeczpospolitej za pomocą regulaminu TSUE, który tworzą i stosują organy TSUE lub inni jego sędziowie, przeczy zasadzie praworządności i nadrzędności Konstytucji.
Upoważnienie prezesa, wiceprezesa TSUE lub innego sędziego TSUE do nałożenia na Rzeczpospolitą Polską, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, środków tymczasowych, wkracza w materię objętą regulacją konstytucyjną i wpływa na wykonywanie przez państwo jego kompetencji w danym zakresie. Jest to zatem norma niezgodna z Konstytucją i naruszająca podstawowe wymogi praworządności.
Kwestionowana norma nie wskazuje żadnych kryteriów odnośnie do tego, w jakich przypadkach można byłoby zastosować środki tymczasowe. Całkowicie dyskrecjonalna decyzja w tym zakresie nie ma umocowania w przepisach prawnych. Przez to, że norma przyznaje kompetencje do zarządzania środków tymczasowych podmiotom niebędącym organem UE w sprawach dowolnie określonych przez ten podmiot, a zatem wkraczających w materie konstytucyjne, jest ona niezgodna z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Realizacja zasad państwa prawnego i nadrzędności Konstytucji – zwłaszcza z kontekście norm prawa międzynarodowego – odnosi się do zakresu podziału kompetencji między Rzeczpospolitą a Unię Europejską i jej organy. Nie są organami UE ani prezes TSUE ani jego poszczególni sędziowie, a mimo to mają oni uprawnienie do wykonywania kompetencji przyznanych w traktacie TSUE (zob. art. 279 TFUE).
Przyznawanie w traktacie określonych kompetencji podmiotom, które mają wpływ na kształt zobowiązań i uprawień państwa, jest sprzeczne z zasadą praworządności. Rozszerzenie kompetencji do stosowania innych środków tymczasowych na podmioty niebędące organami UE powoduje, że mogą one w sposób dyskrecjonalny i arbitralny, według reguł wyznaczonych wewnętrznym aktem TSUE, wpływać na postępowanie przed tym Trybunałem. Mogą w ten sposób decydować o sytuacji państwa członkowskiego, a nawet determinować treść rozstrzygnięcia w sprawie głównej, w związku z którą są zarządzane środki tymczasowe, mimo że z istoty instytucji środków tymczasowych wynika, że taka zależność jest niedopuszczalna.
Niezgodność z art. 2 Konstytucji dotyczy także tego, że art. 39 Statutu TSUE odsyła do regulaminu TSUE w zakresie środków tymczasowych z art. 279 TSUE w procedurze doraźnej. Procedura ta może modyfikować treść Statutu TSUE, a zatem część TFUE.
Kształtowanie procedury zarządzania środków tymczasowych regulaminem TSUE, który może modyfikować traktat, narusza zasady ukształtowania systemu źródeł prawa w sposób, w którym określone akty mają różne rangi, a wszystkie muszą być zgodne z Konstytucją, skoro mają charakter wiążący dla Polski.
Niezależnie od tego, że na daną treść art. 39 Statutu TSUE Rzeczpospolita zgodziła się w procedurze ratyfikacji, to stopień ogólności danej kompetencji i możliwość jej kształtowania poza umową międzynarodową (tj. w akcie stanowionym przez TSUE: regulaminie TSUE) jest niedopuszczalny z perspektywy konstytucyjnej. Odnośne kompetencje przyznano nawet podmiotowi niebędącemu organem TSUE, a ich treść może być rozwijana poza trybem ratyfikacji, mimo że znacząco wpływa na państwo członkowskie i jego działalność. Środki tymczasowe wymuszają podejmowanie określonych działań lub powstrzymywanie się od działań, co nierzadko wpływa na wykonywanie kompetencji przez krajowe organy władzy publicznej.
Wobec powyższego, Trybunał Konstytucyjny uznał, że sprzeczne z wymogami praworządności jest powierzenie uprawnienia do zarządzania środków tymczasowych innemu podmiotowi niż organ UE, przed którym toczy się postępowanie główne. Stosowanie środków tymczasowych nie jest działaniem o charakterze wewnątrzadministracyjnym TSUE. Jest ono przewidziane, o ile uprawniony podmiot złoży wniosek, jako element zabezpieczający prowadzenie postępowania głównego przed TSUE. Wobec tego – nawet w ramach postępowania doraźnego – nieuprawnione jest delegowanie do regulaminu TSUE określania procedur związanych ze stosowaniem środków tymczasowych. Kwestionowana norma daje szerokie możliwości działania nieodpowiednim podmiotom. W formach właściwych dla zarządzania sprawami administracji TSUE pozwala decydować o relacjach między Unią Europejską i jej organami a państwem.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że kwestionowane normy wynikające z art. 279 TFUE i art. 39 Statutu TSUE przede wszystkim naruszyły zasadę praworządności, której podstawy określa art. 2 Konstytucji i związane z nią zasadę suwerenności Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę konstytucjonalizmu (art. 8 ust. 1 Konstytucji).
Norma z art. 279 TFUE ukształtowała środek tymczasowy wbrew jego istocie wynikającej z traktatu. Uznała bowiem karę pieniężną za środek tymczasowy, mimo że kara ta nie jest odwracalna. Norma wykreowała też środek tymczasowy oderwany od postępowania w sprawie głównej. Dodatkowo stworzyła nowy środek egzekwowania przez TSUE odpowiedzialności państwa za naruszenie traktatu (niewykonanie środka tymczasowego), co jednoznacznie należy uznać za niepraworządne. Kreacja danej normy nastąpiła ponadto z pominięciem woli (zgody) państwa członkowskiego na jej treść, a zatem z naruszeniem zasady suwerenności Narodu.
Norma z art. 39 Statutu TSUE przyznała kompetencje do stosowania środków tymczasowych podmiotom niebędącym organami UE i umożliwiła określanie procedur związanych z zarządzaniem tego środka w regulaminie TSUE. Poprzez instrumenty właściwe dla zarządzania administracją wewnętrzną organu doszło do rozwinięcia uprawnień w zakresie stosowania środków tymczasowych, co jest niedopuszczalne z perspektywy obowiązku kształtowania określonych instytucji w adekwatnych aktach prawnych, właściwych dla rangi regulowanej materii. Zatem kwestionowana norma z art. 39 Statutu TSUE musiała zostać uznana za niezgodną z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
Pełny skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: prezes TK Julia Przyłębska - przewodniczący, sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski - sprawozdawca.