Wstrzymanie biegu przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe P 12/22
12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Sądu Rejonowego w Jarosławiu, II Wydział Karny dotyczące konstytucyjności „przepisu covidowego” zawieszającego bieg terminów przedawnienia w prawie karnym i prawie karnym skarbowym.
Trybunał orzekł, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Orzeczenie zapadło większością głosów.
PROBLEM KONSTYTUCYJNY
Niniejsza sprawa dotyczyła dopuszczalnych granic ingerencji prawodawcy w bieg terminów przedawnienia w prawie karnym i prawie karnym skarbowym.
PRZEDMIOT KONTROLI
Sąd pytający przedmiotem kontroli uczynił art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.; dalej: ustawa marcowa), który miał następujące brzmienie:
„W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe”.
Przepis ten został dodany do ustawy marcowej przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1023) z dniem 27 czerwca 2021 r. Natomiast na mocy art. 28 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1860) został uchylony z dniem 1 października 2023 r.
OCENA KONSTYTUYCJNOŚCI BADANEGO PRZEPISU
Decyzja, czy w ogóle wprowadzić do systemu prawa przedawnienie, mieści się w szerokim marginesie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Niemniej jednak ustawodawca, jeżeli już decyduje się na jej wprowadzenie obowiązany jest do konsekwencji w swoich działaniach i zachowania w tym zakresie spójności w odnośnych działach prawa.
Artykuł 15zzr1 ustawy marcowej, który wszedł w życie – co należy podkreślić – 27 czerwca 2021 r., zawierał w sobie dwie regulacje:
– w przedmiocie zawieszenia biegu przedawnienia karalności m.in. czynów w sprawach karnych skarbowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu (ust. 1);
– w przedmiocie obliczania wskazanych wyżej okresów: od dnia 14 marca 2020 r. – w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, oraz od dnia 20 marca 2020 r. – w przypadku stanu epidemii (ust. 2).
Tytułem przypomnienia: stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony 14 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.); stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 20 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490) w związku z ogłoszeniem tego samego dnia stanu epidemii przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491.); stan epidemii został odwołany 16 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania stanu epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 1027.). Od 16 maja 2022 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1028); stan ten został odwołany dopiero 1 lipca 2023 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118).
Ustawodawca w art. 15zzr1 § 1 ustawy marcowej nie wskazał terminu, do którego obowiązywać miało zawieszenie biegu terminów przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, jak również nie określił maksymalnego limitu czasowego, do którego mogło ono trwać. Mimo że stan zagrożenia epidemicznego ogłoszono po raz pierwszy 14 marca 2020 r., następnie ogłoszono stan epidemii 20 marca 2020 r., a od 16 maja 2022 r. obowiązywał ponownie stan zagrożenia epidemicznego, który ostatecznie został zniesiony 1 lipca 2023 r., to – z perspektywy, tak organów stosujących prawo, jak i jednostek, zwłaszcza w dacie wniesienia rozpatrywanego pytania prawnego – nie było możliwe określenie granic czasowych, do których trwać miało wydłużenie okresów przedawnienia. Tym samym art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej stworzył w istocie instytucję zawieszenia przedawnienia na czas nieokreślony, godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na założeniu, że działalność organów władzy publicznej powinna charakteryzować się lojalnością i uczciwością względem każdej jednostki, wzbudzając w niej poczucie bezpieczeństwa prawnego i stabilności. Tymczasem kwestionowany przepis ustawy marcowej nie spełniał tego wymogu. Po pierwsze bowiem – regulacja ta nie została wprowadzona w marcu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii (który w sposób bezprecedensowy wpłynął na dezorganizację życia publicznego), lecz dopiero po upływie piętnastu miesięcy od wystąpienia epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Po drugie – badany przepis był sprzeczny z regulacją art. 44 § 2 k.k.s. przez to, że – mimo przedawnienia należności publicznoprawnej – nadal utrzymywał karalność przestępstwa z nią związanego. Po trzecie – zawieszenie przedawnienia karalności czynu bez wskazania konkretnej daty (mimo nawet upływu biegu przedawnienia należności publicznoprawnej) przełożyło się na to, że przy jednoczesnym uspokojeniu sytuacji epidemicznej (co stanowi fakt notoryjny) narażało zainteresowane podmioty na skutki prawne, które nie mogły być uprzednio przewidziane; uchwalane przez ustawodawcę nowe przepisy nie mogą zaskakiwać ich adresatów, co do dalszego postępowania władz publicznych.
Co do zasady ustawodawca ma możliwość swobodnego kształtowania instytucji przedawnienia, jednakże brak określenia maksymalnego czasu zawieszenia z powodu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii powodował, że zawieszenie biegu przedawnienia mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony (nawet do kilku lat) i to niezależnie od rzeczywistego wpływu obostrzeń sanitarnych na zdolność organów procesowych do sprawnego podejmowania czynności. Co istotne, wykreowany przez art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej stan prawny, ingerujący w pozycję prawną jednostki, zależał od decyzji organu władzy wykonawczej, czyli ministra właściwego do spraw zdrowia, który decyduje w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.; dalej: ustawa sanitarna). Dochodziło tu zatem do kuriozalnego powiązania funkcjonowania odnośnej regulacji prawnokarnej w postaci zawieszenia biegu zawieszenia przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe od decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, podejmowanej na poziomie aktu podustawowego w postaci rozporządzenia wykonawczego – i to nawet nie do ustawy marcowej, tylko do ustawy sanitarnej, czyli jeszcze innego aktu normatywnego. Innymi słowy, w demokratycznym państwie prawnym, szanującym trójpodział władzy, scedowanie przez ustawodawcę (świadomie albo nie) na organ egzekutywy (ministra odpowiedzialnego za odnośny dział administracji rządowej) decyzji o funkcjonowaniu instytucji prawnej, która kształtuje położenie prawne jednostki, jest konstytucyjnie niedopuszczalne; in abstracto, jeżeli ustawodawca decyduje się choćby właśnie na zawieszenie biegu jakiegoś terminu, to tylko ustawodawca ma prawo zdecydować o zakończeniu tego zawieszenia, a jednocześnie ma obowiązek ab initio, a nie in fine, wskazać wyraźnie termin końcowy rzeczonego zawieszenia, jeżeli nie chce narazić się na zarzut obrazy art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
O ile w marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie pandemii COVID-19 – faktycznie występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa (co stanowi fakt notoryjny), o tyle – na co trafnie zwrócił uwagę sąd pytający – postępowania karne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej dotychczasowego trwania. Nie ma żadnych publicznych danych świadczących o tym, że występujące opóźnienia wynikłe z kwarantanny lub izolacji sędziów, prokuratorów, policjantów czy też świadków lub oskarżonych wpływałyby w tak istotnym stopniu na bieg postępowań karnych lub karnoskarbowych, że koniczne było wprowadzenie art. 15zzr1 do ustawy marcowej. Stąd też wejście w życie tak daleko idącej normy prawnej – piętnaście miesięcy po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii – zawieszającej wprost instytucję przedawnienia w prawie karnym, musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Niezgodność tę potęguje dodatkowo okoliczność, że ustawodawca już raz – właśnie na początku pandemii – z dniem 31 marca 2020 r. na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, ze zm.) wprowadził do ustawy marcowej art. 15zzs, którego ust. 1 i 11 miały następujące brzmienie:
„1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych,
2) postępowaniach egzekucyjnych,
3) postępowaniach karnych,
4) postępowaniach karnych skarbowych,
5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
6) postępowaniach administracyjnych,
7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa,
8) kontrolach celno-skarbowych,
9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
– nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
(…)
11. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”.
Artykuł 15zzs ustawy marcowej został uchylony już 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, ze zm.), a mimo to ustawodawca nie przedstawił żadnych racjonalnych argumentów, które przemawiałyby za wprowadzeniem zawieszenia biegu terminów przedawnienia w prawie karnym 27 czerwca 2021 r. przez art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej.
SKUTEK WYROKU
Wyrok Trybunału usuwa z systemu prawnego skutek, jaki wywierał art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej. Oznacza to, że norma prawna zawarta w tym przepisie – jako niezgodna z Konstytucją – nie oddziaływała, co w sprawach zakończonych, w których zastosowano badany przepis, otwiera zainteresowanym podmiotom drogę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 190 ust. 4 Konstytucji, a w sprawach będących w toku (w tym przed sądem pytającym) – powoduje jego pominięcie przy orzekaniu i stosowanie przepisów ogólnych w zakresie biegu przedawnienia.
Skład orzekający Trybunału: sędzia TK Bartłomiej Sochański – przewodniczący, sędzia TK Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, sędzia TK Jakub Stelina, sędzia TK Wojciech Sych oraz sędzia TK Bogdan Święczkowski.