Zakres działania sejmowej komisji śledczej U 4/24
10 września 2024 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Grupy Posłów na Sejm dotyczący zakresu działania sejmowej komisji śledczej.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania legalności, prawidłowości oraz celowości czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych m.in. z wykorzystaniem oprogramowania Pegasus przez członków Rady Ministrów, służby specjalne, Policję, organy kontroli skarbowej oraz celno-skarbowej, organy powołane do ścigania przestępstw i prokuraturę w okresie od dnia 16 listopada 2015 r. do dnia 20 listopada 2023 r. (M. P. poz. 70; dalej: kontrolowana uchwała) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.
Orzeczenie zapadło jednogłośnie.
Sprawa była procedowana przez Trybunał już po wydaniu wyroku z 19 czerwca 2024 r. (sygn. K 7/24, OTK ZU A/2024, poz. 60), w którym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność ustawy uchwalonej bez udziału posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika, którym bezprawnie uniemożliwiono branie udziału w pracach sejmowych.
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w aspekcie kontroli trybu prawodawczego wymagało zbadania przebiegu prac legislacyjnych nad kontrolowaną uchwałą, jak również dokonania weryfikacji wydarzeń, które doprowadziły do niedopuszczenia posłów Mariusza Kamińskiego oraz Macieja Wąsika do pełnego udziału w tychże pracach.
Trybunał ustalił, że wyrokiem z 30 marca 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II K 784/10, Sąd Rejonowy dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie skazał nieprawomocnie posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika na kary bezwzględnego pozbawienia wolności oraz orzekł dodatkowo wobec nich środki karne w postaci zakazu zajmowania określonych stanowisk. Postanowieniem z 16 listopada 2015 r. (Nr PU.117.45.2015) Prezydent, działając na podstawie art. 139 Konstytucji, zastosował wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika prawo łaski w zakresie powołanego w akapicie poprzedzającym nieprawomocnego wyroku skazującego. Zastosowanie prawa łaski polegało na przebaczeniu i puszczeniu w niepamięć oraz umorzeniu postępowania karnego. Akt łaski miał tym samym charakter abolicji.
Zdaniem TK podjęte wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika działania Marszałka Sejmu, które miały na celu uniemożliwienie wskazanym posłom wykonywania mandatów, jak również ich bezprawne umieszczenie w izolacji penitencjarnej przez organy postępowania karnego wykonawczego – w świetle: postanowienia Prezydenta z 16 listopada 2015 r. o zastosowaniu wobec posłów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika prawa łaski; orzeczeń Trybunału dotyczących prezydenckiej prerogatywy stosowania prawa łaski – rażąco naruszały prawo, a tym samym pozostawały w oczywistej sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego.
Konsekwencją bezprawnych działań Marszałka Sejmu oraz organów postępowania karnego wykonawczego było wadliwe ukształtowanie składu Sejmu, który podjął kontrolowaną uchwałę. Niemająca oparcia w prawie – co potwierdził prawomocnie Sąd Najwyższy postanowieniami z 4 i 5 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1268/23 oraz I NSW 1267/23) – próba stwierdzenia przez Marszałka Sejmu wygaśnięcia mandatów poselskich Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika oraz faktyczne uniemożliwienie im udziału w pracach Sejmu nad kontrolowaną uchwałą skutkuje naruszeniem zasady państwa prawnego i w konsekwencji czyni kontrolowaną uchwałę niezgodną z art. 2 Konstytucji.
Należy podkreślić, że kontrolowana uchwała była procedowana również po wydaniu przez Sąd Najwyższy postanowień z 4 i 5 stycznia 2024 r. (sygn. akt I NSW 1268/23 oraz I NSW 1267/23). Tym samym Marszałek Sejmu oraz organy postępowania karnego wykonawczego jako organy władzy publicznej zobowiązane były do uznania stanowiska Sądu Najwyższego. W rzeczywistości czynności Marszałka Sejmu oraz organów postępowania karnego wykonawczego – ignorujące wskazane orzeczenia Sądu Najwyższego – doprowadziły do petryfikacji stanu naruszenia zasady państwa prawnego, co przełożyło się na działalność całej izby, a w konsekwencji na wadliwość trybu uchwałodawczego.
Działania Marszałka Sejmu oraz organów postępowania karnego wykonawczego, pozostające w sprzeczności z zasadą państwa prawnego, sprawiły, że kontrolowana uchwała została podjęta przez Sejm obradujący w niewłaściwym składzie. Tym samym kontrolowana uchwała dotknięta jest wadą prawną, która implikuje konieczność stwierdzenia przez Trybunał jej niezgodności z art. 2 Konstytucji.
Trybunał dostrzega, że w praktyce parlamentarnej (z zasady) ustawy i uchwały nie są przyjmowane przy udziale wszystkich posłów – co najczęściej jest spowodowane zdarzeniami o charakterze losowym np. chorobą czy występowaniem przejściowych wakatów, gdy mandat poselski rzeczywiście wygasł. W niniejszej sprawie niekonstytucyjność kontrolowanej uchwały nie jest jednak spowodowana tym, że została podjęta przez Sejm bez udziału wszystkich 460 posłów, lecz tym, iż dwóch posłów na podstawie arbitralnych czynności Marszałka Sejmu oraz organów postępowania karnego wykonawczego, niemających umocowania w obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym, zostało pozbawionych możliwości wykonywania praw wynikających z mandatu posła w toku prac nad kontrolowaną uchwałą. Uniemożliwienie sprawowania mandatów przez wskazanych posłów doprowadziło do faktycznego wykreowania nieznanej Konstytucji kategorii posłów niewykonujących swoich mandatów. Tym samym organ – procedujący w składzie ukształtowanym wskutek bezprawnych czynności Marszałka Sejmu oraz organów postępowania karnego wykonawczego, uniemożliwiających konkretnym posłom uczestniczenie w pracach legislacyjnych nad kontrolowaną uchwałą – nie może być zakwalifikowany jako Sejm w rozumieniu konstytucyjnym.
Za irrelewantną dla oceny konstytucyjności kontrolowanej uchwały należy uznać okoliczność, że została podjęta odpowiednią większością głosów z zachowaniem wymaganego quorum. W ocenie Trybunału w sytuacji, gdy jakikolwiek poseł zostaje w sposób nielegalny niedopuszczony do udziału w pracach Sejmu nad konkretnym aktem normatywnym, nawet gdy zachowano quorum i uzyskano wymaganą większość do jego uchwalenia, akt ten i tak jest dotknięty wadą prawną, jako wydany z naruszeniem zasady państwa prawnego przez organ niespełniający konstytucyjnych wymogów dotyczących przedstawicielstwa Narodu sprawowanego przez posłów.
W świetle obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej prawa Mariusz Kamiński i Maciej Wąsik 13 listopada 2023 r. (tj. w dniu złożenia ślubowań poselskich na pierwszym posiedzeniu Sejmu X kadencji) objęli mandaty poselskie, które zachowali pomimo bezprawnego wydania przez Marszałka Sejmu postanowień stwierdzających wygaśnięcie mandatów, co ostatecznie potwierdził właściwy rzeczowo sąd (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z 4 i 5 stycznia 2024 r., sygn. akt I NSW 1268/23 oraz I NSW 1267/23 – szczególnie w zakresie argumentacji dotyczącej wpływu prezydenckiego prawa łaski zastosowanego przez Prezydenta 16 listopada 2015 r. na sytuację prawną Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika).
W czasie procedowania przez Sejm kontrolowanej uchwały Mariusz Kamiński i Maciej Wąsik byli więc posłami i przysługiwały im wszystkie uprawnienia związane z pełnieniem funkcji posła – zwłaszcza podstawowe prawo i obowiązek, jakim jest czynne uczestnictwo w pracach Sejmu. Uniemożliwienie realizacji wskazanego prawa i obowiązku wpływa na wadliwość procesu legislacyjnego, w którym podjęto kontrolowaną uchwałę, a tym samym na jej sprzeczność z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem TK zakres działań komisji śledczej wymieniony w art. 2 kontrolowanej uchwały nie jest określoną sprawą w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zwrócił uwagę, że Sejm zakres działania komisji określił w ośmiu rozbudowanych punktach zredagowanych z wykorzystaniem licznych nieprecyzyjnych wyrażeń, których wykładnia w ocenie Trybunału może wywołać zasadnicze trudności. Posłużenie się przez prawodawcę zwrotami niedookreślonymi może skutkować faktycznym rozszerzeniem zakresu działania komisji śledczej, w drodze subiektywnej i arbitralnej interpretacji posłów tworzących komisję, a taki stan rzeczy nie jest dopuszczalny zarówno w perspektywie konieczności określenia sprawy, którą komisja powinna zbadać, jak również w zakresie zagwarantowania ogólnych standardów tworzenia przepisów prawa. Uwzględniając okoliczność, że komisja sejmowa może podejmować określone czynności władcze wobec jednostek, przepisy kontrolowanej uchwały określające zadania komisji powinny być zredagowane w sposób precyzyjny, ograniczający nadmierną swobodę interpretacyjną. Z perspektywy standardów prawidłowej legislacji wskazane byłoby, aby wyrażenia, które w obiektywnej ocenie mogą wywołać wątpliwości interpretacyjne zostały wyjaśnione przez samego prawodawcę, w drodze zredagowania odpowiednich definicji legalnych.
Określając zakres działania komisji śledczej w art. 2 kontrolowanej uchwały, Sejm wskazał liczne organy władzy publicznej, których działanie podlega śledztwu sejmowemu. Do tej kategorii – oprócz członków Rady Ministrów – zostali zakwalifikowani m.in. szefowie poszczególnych służb specjalnych, ale także policja i prokuratura. Tak szeroko określony zakres organów, których działalność stanowi przedmiot ustaleń komisji śledczej stanowi dodatkowy argument popierający tezę, że śledztwo sejmowe prowadzone na podstawie kontrolowanej uchwały nie dotyczy określonej sprawy, lecz pewnego wycinka działań państwa realizowanych przez różnego rodzaju organy.
Komisja śledcza została zobligowana do przebadania relatywnie długiego okresu – od 16 listopada 2015 r. (tj. dnia powołania Rady Ministrów kierowanej przez Beatę Szydło), do 20 listopada 2023 r., przy czym w uzasadnieniu projektu uchwały nie wyjaśniono, dlaczego śledztwo sejmowe obejmować ma okres właśnie do tego dnia. Nie ulega jednak wątpliwości, że intencją Sejmu X kadencji było przebadanie stosowania kontroli operacyjnej wyłącznie w czasach rządów oponentów politycznych obecnej większości parlamentarnej. Zdaniem Trybunału tak zakreślone ramy temporalne w pośredni sposób potwierdzają zasadność tezy, że celem powołania komisji śledczej nie było zbadanie określonej sprawy w rozumieniu art. 111 ust. 1 Konstytucji, której okoliczności faktyczne nie zostały wyjaśnione przez organy działające w sposób stały np. legalnie działającą prokuraturę, lecz przeprowadzenie szeroko zakrojonych badań/studiów nad wycinkiem działalności organów państwowych kierowanych przez osoby związane z administracją rządową stanowiącą emanację Sejmu VIII i IX kadencji.
Uwzględniając nieprecyzyjność zwrotów, które wykorzystano w redakcji poszczególnych punktów art. 2 kontrolowanej uchwały; pojemność definicji zawartej w art. 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały; wskazanie relatywnie wielu podmiotów, których działalność miałaby zostać zbadana, jak również relatywnie długi horyzont czasowy wyznaczający obszar zainteresowania komisji, Trybunał uznał, że przedmiot kontroli narusza art. 111 ust. 1 Konstytucji, jak również pozostaje w sprzeczności z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów prawa.
Za konstytucyjnie niedopuszczalne Trybunał uznał rozwiązanie normatywne, które dopuszcza możliwość dokonywania przez Sejm lub jego organ – komisję śledczą – oceny legalności czynności operacyjno-rozpoznawczych obejmujących kontrolę operacyjną zarządzaną przez właściwy sąd powszechny. Powyższe oznacza bowiem ingerencję w czynności sądu objęte sferą niezawisłości sędziowskiej. Sejm z mocy art. 95 ust. 2 Konstytucji upoważniony jest do kontrolowania Rady Ministrów, a także innych organów administracji rządowej. Nie ma natomiast możliwości, aby komisja śledcza kontrolowała działalność sądów powszechnych. Uchwała dopuszczająca możliwość objęcia zakresem działania komisji śledczej czynności dokonanych przy udziale sądu w przedmiocie zarządzania kontroli operacyjnej, prowadzi zatem do oczywistego naruszenia art. 95 ust. 2 Konstytucji.
W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój opiera się na zasadzie podziału i równoważenia władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej oraz władzy sądowniczej, nie jest dopuszczalne, aby sejmowa komisja śledcza badała legalność postanowień sądów powszechnych wydawanych m.in. w przedmiocie stosowania kontroli operacyjnej. Działanie takie wkracza w jądro kompetencyjne władzy sądowniczej powołanej do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w tego typu sprawach. Jest także niedopuszczalne w świetle art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1024), zgodnie z którym przedmiotem działania komisji nie może być ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych.
Biorąc pod uwagę, że przedmiot kontroli określał zakres działania komisji śledczej, komisja ta winna po ogłoszeniu niniejszego wyroku zaprzestać swej działalności.
Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego: sędzia TK Zbigniew Jędrzejewski - przewodniczący, sędzia TK Stanisław Piotrowicz - sprawozdawca, sędzia TK Jarosław Wyrembak.