Komunikat po Drukuj

Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym. P 27/12

Kwestionowane przepisy ustawy o Służbie Celnej są zgodne z konstytucją.

14 maja 2013 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 188 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zakresie, w jakim dotyczy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 konstytucji  oraz  art. 188 ust. 1 i 4 w związku z art. 188 ust. 5 powyższej ustawy jest zgodny z art. 2 konstytucji.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Zdanie odrębne zgłosiła sędzia TK Teresa Liszcz.

Art. 188 ust. 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej (dalej u.s.c. )  regulują tryb odwoławczy w zakresie dotyczącym decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza Służby Celnej w pełnieniu obowiązków służbowych, zaś art. 188 ust. 5 tej ustawy przewiduje, że do tego rodzaju postępowania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego składanie odwołania od decyzji o zawieszeniu do tego samego organu, który taką decyzję wydał (Dyrektora Izby Celnej) oraz jednoczesne nadanie takiej decyzji waloru natychmiastowej wykonalności jest niezgodne z konstytucją, ponieważ narusza zasady dewolutywności, czyli przeniesienia sprawy do wyższej instancji  i suspensywności, czyli zawieszenia wykonania decyzji administracyjnej  (art. 78 konstytucji). Nie jest również uzasadnione innymi wartościami konstytucyjnymi, które leżałyby u podstaw takiej konstrukcji przepisów - co świadczy o naruszeniu zasady poprawnej legislacji (art. 2 konstytucji). Z kolei art. 188 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 188 ust. 5 u.s.c. - w ocenie pytającego sądu - naruszają wynikającą z art. 2 konstytucji zasadę poprawnej legislacji. Niekonstytucyjność ta miałaby wynikać z trudności wykładniczych kwestionowanych przepisów w powiązaniu z k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny oceniając zarzuty sformułowane przez NSA stwierdził, że choć dewolutywność i suspensywność postępowania jest wartością pożądaną, to jednak art. 78 konstytucji zezwala ustawodawcy na dokonywanie w tym zakresie modyfikacji, pod warunkiem, że proces odwoławczy nie będzie miał charakteru wyłącznie formalnego. A tak w niniejszej sprawie nie jest, gdyż oprócz postępowania administracyjnego funkcjonariusz dysponuje również prawem odwołania się do sądu.

Trybunał nie podzielił również wątpliwości NSA co do braku wartości konstytucyjnych uzasadniających przyjęcie przez ustawodawcę takiego modelu postępowania administracyjnego.  Zwrócił uwagę, że Służba Celna chroni wartości określone m.in. w art. 5 konstytucji i art. 2 ustawy o Służbie Celnej, a także wykonuje zobowiązania traktatowe Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres zadań Służby Celnej zasadniczo wyklucza możliwość czynnego ich wykonywania przez osoby pozostające pod zarzutem popełnienia przestępstwa. TK podtrzymał swoją linię orzeczniczą, w której wskazuje, że "problem uczciwości i wiarygodności osób realizujących służbę publiczną, w tym też w dziedzinie prawa celnego, ze względu na skalę tzw. presji korupcyjnej pojawił się w wyjątkowym natężeniu. Ustawodawca musi mieć to na względzie, ponieważ zjawisko takie może przyczyniać się do destrukcji struktur państwowych, osłabienia roli i autorytetu prawa oraz mieć wpływ na stan finansów państwa". W tej sytuacji wskazane jest szybkie rozpoznawanie "odwołań" od decyzji o przedłużeniu zawieszenia, co uzasadnia wyłączenie suspensywności i dewolutywności środka zaskarżenia. Dalsze stosowanie sankcji, mimo wniesienia tego środka, pozwala zachować wiarygodność Służbie Celnej jako formacji. Wobec prowadzenia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi przedłużenie okresu zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych jest najmniej dolegliwym środkiem, zastosowanie którego - z jednej strony - pozwala na wypełnienie ustawowej roli służby celnej, z drugiej zaś - umożliwia powrót do pracy.

Odnosząc się do zarzutu trudności wykładniczych TK stwierdził, że pytanie prawne nie może służyć usuwaniu wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów, ponieważ wybór wiążącej wykładni mieści się w sprawowaniu przez sądy wymiaru sprawiedliwości (stosowaniu prawa). W związku z tym sygnalizowane przez NSA problemy związane z ustaleniem wzajemnej relacji przepisów u.s.c. i k.p.a. nie mogą być uznane za naruszenie zasady prawidłowej legislacji (art. 2 konstytucji).

Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Teresa Liszcz, sprawozdawcą była sędzia TK Małgorzata Pyziak-Szafnicka.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.