Komunikat po Drukuj

Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Kp 10/09

Pozbawienie członków kas możliwości udziału w walnym zgromadzeniu ogranicza prawa członków kas do współdecydowania w podejmowaniu najważniejszych decyzji.

12 stycznia 2012 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

1. Art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, przez to że pomija możliwość tworzenia walnego zgromadzenia jako organu kasy, jest niezgodny:

a) z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

2. Art. 91 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Przepisy ustawy wskazane w części I wyroku nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Zdanie odrębne do pkt 1b zgłosił wiceprezes TK Stanisław Biernat

We wniosku, w ramach kontroli prewencyjnej, zakwestionowane zostały przepisy ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej SKOK) uchwalonej przez Sejm 5 listopada 2009 r. W związku z wycofaniem wniosku przez Prezydenta RP w znacznym zakresie przedmiot zaskarżenia uległ radykalnemu ograniczeniu, na skutek czego ocena konstytucyjności dotyczyć mogła dwóch regulacji ustawy o SKOK z 2009 r.: art. 17 pkt 1 ustawy z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z art. 2 konstytucji.

Zakwestionowany art. 17 pkt 1 ustawy o SKOK z 2009 r. pomijał walne zgromadzenie jako organu SKOK.

Trybunał uznał, że w aspekcie konstytucyjnym SKOK-i tak jak i inne spółdzielnie należy kwalifikować jako dobrowolne zrzeszenia korzystające z gwarancji ustanowionych w art. 58 konstytucji. Wynika to z definicji spółdzielni zawartej w art. 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którą spółdzielnie są "dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej liczby osób". Ponadto SKOK-i posiadają wszystkie cechy charakterystyczne dla spółdzielni takie jak: zrzeszeniowy charakter, zmienny skład osobowy (mogą przyjmować nowych członków, ale także tracić członków już przyjętych), a także, co jest konsekwencją zmiennego składu osobowego, zmienny fundusz udziałowy, udział w nich jest dobrowolny i prowadzą one niezarobkową działalność gospodarczą. O innym statusie kas nie przesądza cel ich działalności. SKOK-i działają bowiem na rzecz członków w celu zaspokajania ich interesów majątkowych przez oferowanie im prostych, łatwych w obsłudze i tanich narzędzi finansowych. Ten szczególny cel działalności jest bliski celom spółdzielczości, w tym wypadku realizacji idei samopomocy finansowej. Trybunał podkreślił, że bez względu na wieloaspektowość zmian dotyczących SKOK-ów, nie zmieniła się ich istota. Kasy w dalszym ciągu pozostają spółdzielniami.

Z drugiej strony Trybunał zauważył, że działalność prowadzona przez SKOK-i ma cechy specyficzne, co odróżnia je od typowych organizacji gospodarczych, w tym finansowych, których ostatecznym celem jest maksymalizacja zysku. Funkcjonowanie SKOK-ów na zasadzie samopomocy finansowej oznacza wzajemne kredytowanie się członków kas ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych. W konsekwencji, podstawą działania kasy odmiennie niż banku jest związek ludzi, a nie suma kapitału. Co więcej, związek ten musi opierać się na więziach o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Wreszcie działalność prowadzona przez SKOK-i powinna mieć charakter niezarobkowy. Niezarobkowy charakter nie oznacza przy tym, że SKOK-i nie mogą osiągać dochodu, ale że dochód ten jest przeznaczany na realizację celów statutowych bez możliwości przeznaczenia go do podziału między członków. Takie rozwiązanie jest charakterystyczne nie tylko dla SKOK-ów, ale także dla stowarzyszeń, czyli prawno-organizacyjnej formy dobrowolnych zrzeszeń bezdyskusyjnie korzystających z ochrony art. 58 konstytucji.

Oceniając art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 58 ust. 1 konstytucji Trybunał przypomniał, że z art. 58 konstytucji wynikają  gwarancje, które wpływają zarówno na relacje spółdzielni z państwem i innymi podmiotami ("na zewnątrz"), jak i "do wewnątrz", w relacji spółdzielni i jej członków. Nadmierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność. Mając na uwadze powyższe podkreślił, że walne zgromadzenie jest klasycznym dla podmiotów typu korporacyjnego organem, gwarantującym możliwość udziału w "procedurach demokratycznych" i jest charakterystyczne nie tylko dla spółdzielni, ale również innych podmiotów, takich jak spółki, stowarzyszenia, izby. Instytucja ta jest wyrazem samorządności i demokracji wewnętrznej spółdzielni. Poprzez walne zgromadzenie prawodawca daje wszystkim członkom możliwość decydowania o najważniejszych sprawach spółdzielni. Natomiast utworzenie zebrania przedstawicieli jest uprawnieniem z którego członkowie mogą korzystać w określonych warunkach.

W związku z tym Trybunał uznał, że zakwestionowany  art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., poprzez pozbawienie członków kas możliwości udziału w walnym zgromadzeniu ograniczał prawa członków kas do współdecydowania w podejmowaniu najważniejszych dla tych podmiotów decyzji. Jednocześnie Trybunał nie znalazł argumentów, które tłumaczyłyby takie ograniczenie samorządności kas. Jak podkreślił, specyfika działalności SKOK-ów nie uzasadnia ograniczenia prawa ich członków do podejmowania decyzji w podstawowych sprawach. Z istoty tej formy organizacyjno-prawnej wynika bowiem, że podstawą działalności kas ma być wzajemne kredytowanie się członków z wkładów wniesionych przez nich samych. Z tego powodu rozwiązania normatywne powinny wzmacniać właścicielskie postawy członków kas, a nie sprowadzać ich w istocie do roli klientów.

Trybunał uznał także, że art. 17 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę równości. Jak podkreślił, zakres i przedmiot woli wyrażanej przez walne zgromadzenie różni się w zależności od celu i przedmiotu działania spółdzielni. Walne zgromadzenie jest jednak cechą struktury każdej spółdzielni. Organ ten typologicznie charakteryzuje tę osobę prawną. Wprowadzenie zaskarżonej normy - czyli zastąpienie walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli - oznacza natomiast potraktowanie kas inaczej niż pozostałe spółdzielnie, a nawet inne osoby prawne typu korporacyjnego. Trybunał nie znalazł argumentów, które w świetle innych norm konstytucyjnych uzasadniałyby takie odmienne traktowanie.

Ocenę konstytucyjności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Trybunał rozpoczął od zwrócenia uwagi na istotną rolę tych przepisów. Regulacje te zostały przyjęte bowiem ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego zgromadzonych w kasach depozytów pieniężnych członków kas. Zgodnie z prawem unijnym każda instytucja finansowa, w tym także SKOK, musi podlegać systemowi gwarantowania depozytów (dyrektywa 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów). W Polsce, zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 2004 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym obowiązkowi gwarantowania depozytów podlegają banki krajowe oraz oddziały banków zagranicznych, o ile nie uczestniczą w innym systemie gwarantowania depozytów. Jednakże zakresem tej ustawy nie zostały objęte kasy i w konsekwencji utworzyły własny system gwarantowania depozytów, któremu podlegają wszystkie SKOK.

Zaskarżony art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., pełnił podwójną funkcję. Po pierwsze, określał gwarancje dla depozytów członków kas w planowanym okresie przejściowym (2009-2010) po wejściu w życie nowej ustawy. Art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. przewidywał, że w latach 2009-2010 w przypadku niemożliwości wypłacenia członkom kas zdeponowanych depozytów, kasy mogą skorzystać z środków funduszu stabilizacyjnego, utworzonego przez Kasę Krajową na podstawie art. 55 ustawy o skok z 2009 r. Natomiast, jeżeli niewypłacalna kasa uczestniczy w dobrowolnym systemie ubezpieczeń, art. 91 ust. 2 wskazywał, że w pierwszej kolejności roszczenia członków kasy powinny być zaspokajane w ramach tego systemu. Po drugie, zaskarżone przepisy wskazywały okres przejściowy dwóch lat (2009-2010), jako czas niezbędny do opracowania i przyjęcia docelowego system gwarantowania depozytów członków wszystkich kas, który to system powinien uwzględniać specyfikę rozwiązań implementowanych przez nową ustawę na żywym organizmie kas.

Uznając wskazane przepisy za niezgodne z art. 2 konstytucji Trybunał podkreślił, że przepisy te mają doniosłe znaczenie dla ochrony oszczędności członków SKOK, ale w związku z określeniem przedziału czasowego obowiązywania tych regulacji na lata 2009-2010 nie znajdą one żadnego zastosowania - są puste i bezprzedmiotowe. Jest to niezgodne z podstawową przesłanką racjonalności w tworzeniu prawa, która zakłada stanowienie regulacji, które mogą osiągnąć założone cele. Uchwalanie przepisów, które w momencie wejścia w życie ustawy zawierają "normy puste" jest w oczywisty sposób nieracjonalne i narusza zasady prawidłowej legislacji. Trybunał zauważył, że określony pierwotnie przedział czasowy lat 2009-2010 nie został zweryfikowany, mimo wydłużenia się procesu legislacyjnego i mimo tego, że już w momencie uchwalania ustawy nie było wątpliwości, że ustawa ta wejdzie w życie po upływie znacznej części tego przedziału czasowego.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Maria Gintowt-Jankowicz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.