Komunikat po Drukuj

Zasady stwierdzania nieważności lub uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. K 4/10

Przepisy tzw. specustawy drogowej oraz rozporządzenia wykonawczego do niej są konstytucyjne.

13 września i 16 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznawał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący zasad stwierdzania nieważności lub uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W wyroku z 16 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 
1. Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 konstytucji.

2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. jest zgodny:

- z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji,

- z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami  a przez to z art. 92 ust. 1 konstytucji.

Zdanie odrębne zgłosił sędzia TK Wojciech Hermeliński.

Trybunał zwrócił uwagę, że cechą postępowania związanego z przygotowywaniem inwestycji liniowych, takich jak budowa dróg, jest wkraczanie inwestora w strukturę stosunków własnościowych, cechujących się w Polsce znacznym rozdrobnieniem. Prowadzi to do odejścia od indywidualizacji postępowania administracyjnego. Przy założonym przebiegu drogi wybór działek, przez które ma przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz nie istnieje, a wypadnięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Racjonalny ustawodawca zobowiązany był to założenie uwzględnić i znajduje ono odzwierciedlenie w art. 31 ust. 1 i 2, które ograniczają zakres zaskarżenia decyzji, przyczyniając się zarówno do przyspieszenia postępowania, jak i wzmocnienia skuteczności decyzji, a w konsekwencji - służą zabezpieczeniu niezakłóconej realizacji inwestycji. Dlatego rozpoczęcie budowy drogi ustawodawca traktuje jako moment, w którym ostateczna decyzja o zezwoleniu na jej budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne i od tej chwili nie dopuszcza do stwierdzenia jej nieważności. Fikcję nieodwracalności skutku decyzji ustawodawca przyjął kierując się względami gospodarczymi, tj. kosztami ewentualnego zniweczenia nakładów poniesionych na rozpoczętą budowę drogi, a przede wszystkim - pilną potrzebą wybudowania sieci drogowej.

Trybunał nie kwestionował, że zaskarżone przepisy specustawy ograniczają ochronę prawa własności osób wywłaszczonych, poprzez ograniczenie uprawnienia organu nadzorczego i sądu administracyjnego jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie musi to być jednak równoznaczne z naruszeniem konstytucji. Ocena konstytucyjnoprawna przepisów uzależniona jest od tego, czy spełniają one wymagania płynące z zasady proporcjonalności, szczególnie z punktu widzenia płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji.

Dokonując tej oceny Trybunał stwierdził, że: 1) budowa dróg o odpowiednim standardzie jest kwestią dobra wspólnego, 2) procedura wywłaszczenia zawarta w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) będąca wzorcowym rozwiązaniem w tym zakresie, nie może stanowić trybu pozyskiwania nieruchomości pod budowę dróg, gdyż paraliżowałaby prowadzenie inwestycji. Ograniczenie prawa własności, którego źródłem jest art. 31 ust. 2 specustawy, jest przydatne, ponieważ niewątpliwie przyczynia się do szybszego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i do definitywnego uregulowania stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości przejmowanej pod budowę drogi, 3) przy realizacji inwestycji liniowych, obejmujących całą listę nieruchomości, wywłaszczenie z mocy prawa jest metodą skuteczną. Należy dodać, że ten sposób odjęcia własności gwarantuje równe potraktowanie całej grupy właścicieli, którzy znaleźli się w tej samej sytuacji faktycznej, 4) wytyczenie drogi zgodnie z zasadami ochrony środowiska i sztuką inżynierską wyznacza w sposób nieuchronny i obiektywny listę nieruchomości przeznaczonych pod drogę, czyli do wywłaszczenia.

Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie są nadmierne. Dwukrotne prolongowanie obowiązywania ustawy jest podyktowane utrzymującym się, złym stanem sieci drogowej w Polsce, zaś objęcie ustawą wszystkich dróg wynika z potrzeby zapewnienia ich zrównoważonego rozwoju.

Podsumowując Trybunał stwierdził, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy jest zgodny z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 konstytucji.

Trybunał podkreślił jednocześnie, że niniejszy wyrok, dotyczący konkretnych przepisów, tj. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych,  nie może być traktowany jako pozytywna, konstytucyjnoprawna ocena przepisów innych ustaw, choćby przepisy te stanowiły wierną kopię ocenionych w niniejszej sprawie.

Oceniając konstytucyjność i legalność § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Trybunał zwrócił uwagę, że zasadniczy zarzut polega na naruszeniu zasady słusznego odszkodowania z art. 21 ust. 2 konstytucji. Naruszenie to, zdaniem wnioskodawcy, jest skutkiem przyjęcia, że przy określaniu wysokości rekompensaty za wywłaszczone nieruchomości należy stosować ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę dróg, podczas gdy w rzeczywistości wywłaszczenie dotyczy gruntów o innym przeznaczeniu, a - ze względu na odejście od umownego trybu nabywania nieruchomości - brak cen transakcyjnych.

Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy Trybunał stwierdził, że do nieruchomości objętych zakresem zaskarżenia, a zatem  takich, które wcześniej nie zostały przeznaczone pod budowę drogi, miał zastosowanie wyłącznie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wyraźne sformułowanie tego przepisu nakazywało brać pod uwagę "stan nieruchomości" z dnia wydania decyzji o lokalizacji drogi, w tym także sposób użytkowania nieruchomości. Analizowana norma prawna, wbrew stanowisku wnioskodawcy, dawała więc możliwość różnicowania wysokości odszkodowań z uwzględnieniem ich charakteru. Z kolei treść § 36 ust. 2 rozporządzenia przesądzała, że "w braku cen transakcyjnych" należało uwzględniać alternatywny sposób wyceny nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, nie można podzielić zarzutów wnioskodawcy, że kwestionowane przepisy wprowadzały powszechny, sztywny system ustalania wysokości odszkodowań, tak jakby wszystkie nieruchomości wywłaszczane pod drogi były przeznaczone na ten właśnie cel. Po analizie orzecznictwa administracyjnego w tym zakresie Trybunał stwierdził ponadto, że stosowanie takich cen nie było praktyką stałą, powszechną i jednolitą, a więc nie może być przesłanką do dokonywania przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli ich konstytucyjności. Zdarzające się  w praktyce przypadki wypłaty zaniżonych odszkodowań, były efektem złego zastosowania przepisu, które nie podlega kontroli Trybunału.

W konsekwencji, zdaniem Trybunału, mechanizm określania wysokości odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny odpowiadał konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 konstytucji), stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i - w następstwie tego - przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji Trybunał zwrócił uwagę, że nie mają charakteru samodzielnego w stosunku do sformułowanych pod kątem naruszenia art. 21 ust. 2 konstytucji. W konsekwencji, stwierdzenie przez Trybunał, że § 36 ust. 1 i 4 są zgodne z art. 21 ust. 2 konstytucji przesądza także o zgodności z art. 64.

Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił ocenianym przepisom rozporządzenia również naruszenie art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. - a w konsekwencji - art. 92 ust. 1 konstytucji. Odnosząc się do tych zarzutów, Trybunał zwrócił uwagę, że zawarta w u.g.n. regulacja wysokości odszkodowań za wywłaszczenie jest rozproszona w kilku przepisach, które odwołują się do różnych kryteriów, co prowadzi do ich niespójności. W szczególności nie jest jasny sens kryterium "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. - jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania". Na tym tle, posłużenie się w § 36 ust. 4 rozporządzenia syntetyczną, posiadającą definicję legalną (art. 4 pkt 17 ugn), formułą stanu nieruchomości, było zabiegiem racjonalnym. Tym bardziej, że jest to zbieżne z treścią regulującego wysokość odszkodowań art. 18 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcami byli sędziowie TK: Wojciech Hermeliński i Małgorzata Pyziak-Szafnicka.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.