Komunikat po Drukuj

Wynagrodzenie sędziów. K 1/12

Zamrożenie wynagrodzeń sędziów w 2012 r. nie narusza konstytucji.

12 grudnia 2012 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczący wynagrodzenia sędziów.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej 
- są zgodne z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 88 ust. 1 oraz art. 178 ust. 2 konstytucji,
- nie są niezgodne z art. 88 ust. 2, art. 216 ust. 5, art. 219 ust. 1 i 2, art. 220 ust. 1 oraz art. 221 konstytucji.

Zdanie odrębne zgłosili sędziowie TK: Mirosław Granat i Wojciech Hermeliński.

Art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacja ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707; dalej: ustawa okołobudżetowa) stanowią odpowiednio, że w roku 2012 podstawą ustalenia wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów administracyjnych oraz sędziów Sądu Najwyższego i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest, ogłoszone przez Prezesa GUS, przeciętne wynagrodzenie z 2010 r. (3197,85 zł), a nie z roku 2011 (3366,11 zł). Oznacza to wynagrodzenie niższe o kwotę od 344,93 zł (w wypadku początkującego sędziego sądu rejonowego) do 799,24 zł miesięcznie (w wypadku długoletniego sędziego SN).

Trybunał Konstytucyjny szczegółowo przeanalizował zasady wynagradzania sędziów i konstytucyjne gwarancje w tym zakresie, a także odniósł się do stanu finansów publicznych i jego wpływu na uchwalenie ustawy okołobudżetowej. Przypomniał, że stan gospodarki państwa, rzutujący zarówno na jego sytuację wewnętrzną, jak i na pozycję międzynarodową, mierzony jest metodą ustalania relacji długu publicznego do poziomu produktu krajowego brutto (PKB), a konstytucyjny limit zadłużenia wynosi 60% (dla uniknięcia zagrożenia jego przekroczeniem, ustawodawca ustanowił dwa tzw. progi ostrożnościowe, na poziomie 50% i 55%, których przekroczenie wymusza uruchomienie przez władze państwa stosownych procedur). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że oficjalnie podawane zadłużenie liczone według „metodyki krajowej” wyniosło w 2011 r. 53,5%, ale liczone według „metodyki unijnej” - już 56,3% (a więc przekroczyło II próg ostrożnościowy). W tej sytuacji, jednym z wielu oszczędnościowych działań ustawodawcy było jednoroczne „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów (podczas gdy płace w pozostałej części sfery budżetowej są zamrożone już od 2008 r., a spadek ich wartości wyniósł, jak dotąd, niemal 15%).

Wnioskodawca postawił zaskarżonej regulacji zarzuty proceduralne (formalne) i merytoryczne:
Pierwszy zarzut proceduralny dotyczył niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 konstytucji, polegającej na nieuzasadnionym skróceniu okresu vacationis legis (okresu „spoczywania ustawy” – czasu pomiędzy jej ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw a wejściem w życie). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że choć rzeczywisty okres „spoczywania” ustawy okołobudżetowej wyniósł tylko jeden dzień, to jednak – w interesie publicznym - musiała ona wejść w życie z początkiem roku, bo wprowadza zmiany decydujące o poziomie dochodów i wydatków budżetu, co było konieczne do przyjęcia ustawy budżetowej. Ustawodawca dokonywał zmian prawa w niekorzystnym stanie finansowym państwa, wymagającym szybkich i skutecznych decyzji zmierzających do zrównoważenia budżetu, równolegle z innymi przedsięwzięciami oszczędnościowymi. W sytuacji motywowanej ważnym interesem publicznym, mającym na uwadze zachowanie równowagi budżetowej państwa oraz przeciwdziałanie nadmiernemu deficytowi budżetowemu, ustawodawcy przysługiwał większy margines swobody regulacyjnej w ustanowieniu okresu dostosowawczego.

Co do świadomości prawnej sędziów i ich zaskoczenia (uniemożliwienia im reakcji i dostosowania się do zmienionej sytuacji prawnej) „zamrożeniem” wynagrodzeń, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zamiar „zamrożenia” był publicznie znany już w drugim kwartale roku 2011, został też w środowisku sędziów nagłośniony przez Krajową Radę Sądownictwa. Kwestia ta odbiła się więc w środowisku sędziów szerokim echem na niemal pół roku przed uchwaleniem zaskarżonych przepisów, co dawało dostatecznie wiele czasu na ewentualną reakcję.

Drugi zarzut proceduralny dotyczył niezgodności z art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, polegającej na naruszeniu zasady rzetelnej legislacji przez niespełnienie merytorycznych przesłanek uchwalenia zaskarżonych przepisów, określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wyrażające się w braku rzetelnego uzasadnienia oraz w niedochowaniu trybu uchwalania takiej zmiany. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że troska o stan finansów publicznych jest obowiązkiem władz publicznych. Polskie prawo nakazuje podjęcie określonych działań w razie przekroczenia kolejnych progów ostrożnościowych, ale nie zakazuje ich podjęcia wcześniej, dla zapobieżenia przekroczeniu tych progów. Możliwie wczesne podjęcie środków zaradczych i naprawczych prowadzi do lepszych skutków i pozwala na osiągnięcie założonych celów mniejszym „kosztem” (zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa) niż bezczynne trwanie w oczekiwaniu na przekroczenie kolejnych progów ostrożnościowych, wymuszające podjęcie środków bardziej zdecydowanych. Stosowne działania mogą – i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powinny – być podejmowane zapobiegawczo i odpowiednio wcześnie.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 konstytucji nie znajdują odniesienia do analizowanych przepisów (nie są adekwatnymi wzorcami kontroli).

W odniesieniu do zarzutu niewłaściwości trybu uchwalenia ustawy okołobudżetowej (która - zdaniem wnioskodawcy - powinna być uchwalona w tym samym trybie co ustawa budżetowa), Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 219 ust. 1 i 2 konstytucji nakazuje uregulowanie ustawą zasad i trybu uchwalenia ustawy budżetowej , zaś art. 221 konstytucji stanowi, iż do ustawy budżetowej i kilku innych enumeratywnie wymienionych ustaw dotyczących finansów publicznych inicjatywa ustawodawcza przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Tym samym art. 219 i art. 221 konstytucji ustanawiają wyjątki od ogólnej reguły, dotyczące kilku rodzajów ustaw, wyjątków nie wolno zaś interpretować rozszerzająco.

W trakcie rozprawy podniesiony został również problem braku prawidłowej konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa projektu zaskarżonych przepisówdotyczących zagadnień niezawisłości sędziów i niezależności sądów (wcześniej zarzut ten pojawił się w pisemnym stanowisku Prokuratora Generalnego). Trybunał Konstytucyjny nie badał tej kwestii, gdyż zarzut ten nie został zgłoszony przez uprawniony podmiot (wnioskodawcę).

Podstawowym zarzutem merytorycznym był zarzut niezgodności z art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 1 konstytucji, polegającej na naruszeniu obowiązku zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postanowienia konstytucyjne dotyczące wynagrodzeń sędziów (gwarantujące wynagrodzenie „odpowiadające godności urzędu”) nie ustanawiają ich osobistych uprawnień („przywilejów”). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że o ile „godność urzędu” sędziego stosunkowo łatwo ocenić w aspekcie prestiżu zawodowego lub społecznego, o tyle w aspekcie finansowym jest ona całkowicie niewymierna i niemożliwa do uchwycenia wskaźnikami ekonomicznymi.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wynagrodzenia sędziów są trwale związane z budżetem państwa, więc ich kształtowanie nie może pozostawać oderwane od stanu finansów publicznych. Powinny być możliwie wysokie i możliwie stabilne, ale nie oznacza to, że niezależnie od sytuacji budżetowej, muszą sukcesywnie wzrastać aż do przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia (60% PKB).

Art. 178 ust. 2 konstytucji nie jest – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - źródłem praw podmiotowych sędziów; nie chodzi w nim o ochronę interesów konkretnych osób piastujących urzędy sędziowskie, lecz o zobowiązanie państwa do określonego działania - zapewnienia sędziom wynagrodzenia spełniającego określone warunki. Władze ustawodawcza i wykonawcza mają obowiązek stworzenia stabilnego mechanizmu wynagradzania sędziów (uwalniającego ich od niepewności co do wysokości ich dochodów i uniemożliwiającego  manipulacje), którego działania – bez zaistnienia szczególnie ważnych przyczyn – nie wolno zakłócać.

Powodem uchwalenia ustawy okołobudżetowej była jednak konieczność ochrony zagrożonej równowagi budżetowej, stanowiącej samoistną wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań. Konieczność jej ochrony i zachowania wynika z ogółu regulacji zawartych w rozdziale X konstytucji oraz z jej art. 1 stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, niezależnie od wykonywanej przez nich działalności zarobkowej - „równych w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski (preambuła konstytucji), a więc również sędziów.

Ważąc dwie wartości konstytucyjne: wynagrodzenie sędziego godne jego urzędu (będące istotną gwarancją sędziowskiej niezawisłości, mającej fundamentalne znaczenie dla właściwego funkcjonowania trzeciej władzy), oraz równowagę i stabilność finansów publicznych (konieczną dla normalnego funkcjonowania państwa, jako całości), Trybunał Konstytucyjny dał pierwszeństwo zasadzie ochrony równowagi budżetowej, kosztem zaakceptowania ograniczonego w czasie (incydentalnego) spowolnienia wzrostu wynagrodzeń sędziowskich. Uznał je wprawdzie za pogorszenie warunków wynagradzania sędziów, nie sprawiające jednak, że od 1 stycznia 2012 r. przestały one odpowiadać godności urzędu i zakresowi obowiązków sędziów. Minimalny standard określony art.178 ust. 2 konstytucji nie został naruszony, ponieważ wynagrodzenia te nadal pozostają znacząco wyższe od średniej wynagrodzeń w skali państwa, a przy tym przez ostatnie lata systematycznie wzrastały, podczas gdy wynagrodzenia ogółu pracowników sfery budżetowej oraz uposażenia posłów i senatorów są od dawna „zamrożone”.

Wnioskodawca postawił też merytoryczny zarzut niezgodności z art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 konstytucji, z powodu arbitralnego i bezzasadnego naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Odnosząc się do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, w kontekście „zaskoczenia” sędziów „zamrożeniem” ich wynagrodzeń, Trybunał Konstytucyjny uznał, że sędziowie – tak jak wszyscy inni obywatele - muszą liczyć się z tym, że sytuacja społeczno-gospodarcza państwa może wymusić zmiany obowiązującego prawa, w tym dotyczącego ich wynagrodzeń.

W odniesieniu do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie istnieje konstytucyjne prawo sędziego do wynagrodzenia za pracę w określonej wysokości – postanowienia konstytucji nie ustanawiają prawa podmiotowego sędziów, lecz jedynie tworzą po stronie państwa określone obowiązki w tym zakresie. Prawo sędziów do podwyższonego wynagrodzenia nie powstało przed 1 stycznia 2012 r., bo – zgodnie z kodeksem pracy - wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną i z reguły wypłaca się je z dołu. Regulacja nie narusza zatem pod tym względem konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny dopatrzył się natomiast istnienia po stronie sędziów tzw. ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej podwyższonego wynagrodzenia (e.m.u. - sytuacji prawnej, w której zaistniały już „zalążki” przyszłego prawa, bo została spełniona co najmniej jedna ustawowa przesłanka nabycia określonego prawa podmiotowego, lecz zarazem co najmniej jedna z pozostałych przesłanek nie została spełniona). Z dniem ogłoszenia stosownego komunikatu Prezesa GUS w sprawie wysokości przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale 2011 r., sędziowie uzyskali e.m.u. prawa do wyższego wynagrodzenia. W tym dniu możliwe było bowiem dokładne obliczenie wysokości wynagrodzenia, które każdy z sędziów powinien otrzymać po 1 stycznia 2012 r. i - poza trwaniem stosunku pracy sędziego - nie było potrzebne żadne działanie ze strony uprawnionego, ani też ze strony podmiotu zatrudniającego, aby to prawo zostało nabyte. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, e.m.u. korzystają z tej samej ochrony co nabyte prawa podmiotowe, co jednak nie oznacza, że każdy może zawsze zasadnie oczekiwać, iż prawne unormowanie nie ulegnie zmianie na jego niekorzyść. Ocena zależy od treści dokonywanych zmian i sposobu ich wprowadzenia, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżone przepisy zostały uchwalone w warunkach poważnych trudności budżetowych, zagrażających równowadze finansów publicznych. Rząd i Sejm podjęli szerokie działania naprawcze, do których należy zaskarżone „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów, dokonane tylko na jeden rok i w ostatniej kolejności, po kilkuletnim już wstrzymaniu waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej oraz uposażeń posłów i senatorów. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny uznał pozbawienie sędziów ekspektatywy podwyższonych wynagrodzeń w roku 2012 za usprawiedliwione koniecznością utrzymania równowagi budżetowej.

Kolejny zarzut merytoryczny dotyczył niezgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji, polegającej na naruszeniu majątkowego prawa sędziów do wynagrodzenia, a co najmniej jego ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie istnieje abstrakcyjnie pojmowane prawo podmiotowe do wynagrodzenia w określonej wysokości, ani też prawo do podwyżki wynagrodzenia. Określenie sposobu obliczania wynagrodzenia jest konstytutywnym elementem stosunku pracy sędziego, nie tworzy jednak prawa majątkowego do wynagrodzenia w określonej wysokości. W kontekście zarzutów wnioskodawcy stwierdził, że wszyscy pracownicy odczuwają skutki inflacji i nie można zaakceptować stanowiska, że wynagrodzenia ogółu pracowników mogą być „zamrażane” bez ograniczeń, a wynagrodzenia sędziów powinny rosnąć - niezależnie od stanu budżetu państwa - aż do chwili przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznał, że - skoro wynagrodzenia sędziów, w perspektywie kilkuletniej, były ze względu na szczególną konstytucyjną gwarancję znacznie mocniej chronione niż wynagrodzenia wszystkich innych pracowników i funkcjonariuszy sfery budżetowej - incydentalne, jednorazowe ich „zamrożenie” nie narusza art. 64 ust. 1 i 2 konstytucji, w szczególności wyrażonej w nim zasady równej ochrony praw majątkowych.

Trybunał Konstytucyjny uznał jednoroczne „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów dokonane ustawą okołobudżetową za zgodne z konstytucją, ale werdykt ten wynika z incydentalnego charakteru  regulacji i uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej, stanowiącej wartość konstytucyjną konkurencyjną wobec wartości określonych w art. 178 konstytucji. Na podstawie tego postanowienia sformułował jednak nieprzekraczalne granice („warunki brzegowe”), których władze ustawodawcza i wykonawcza nie mogą przekroczyć, decydując o sposobie wynagradzania sędziów:

• Wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość – zarówno wobec całej tej grupy zawodowej – ze strony władzy wykonawczej, jak i w odniesieniu do poszczególnych sędziów, co do których niedopuszczalne jest uzależnianie jego wysokości od indywidualnej oceny ich pracy.
• Wysokość wynagrodzenia sędziego, w tym rozpoczynającego karierę w zawodzie sędziowskim sędziego sądu rejonowego, powinna znacząco przewyższać wysokość przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej.
• Wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową nie mniejszą niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej.
• W trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia sędziów powinny być bardziej – niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej – chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami.
• Niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia sędziów, z wyjątkiem sytuacji przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia.

Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że werdykt nie może być rozumiany jako akceptacja praktyki „zamrażania” wynagrodzeń sędziowskich (oznaczającego spadek realnej ich wartości i przez to pogorszenie sytuacji materialnej sędziów). „Zamrożenie” takie może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności – jak w niniejszej sprawie – ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może się to stać systematyczną praktyką, choć - oczywiście - nie jest możliwe ustanowienie sztywnych reguł w tym względzie (na przykład zakazujących ustawodawcy „zamrażania” wynagrodzeń sędziów przez dwa kolejne lata, albo dopuszczających je nie częściej niż co określoną liczbę lat). Ocena tego rodzaju regulacji musi być efektem ważenia wartości konstytucyjnych i odbywać się w odniesieniu do konkretnego przypadku, z uwzględnieniem uwarunkowań społeczno-gospodarczych i całego kontekstu normatywnego.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą była sędzia TK Teresa Liszcz.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.