Komunikat po Drukuj

Waloryzacja kwotowa świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 roku. K 9/12

Waloryzacja kwotowa świadczeń zabezpieczenia społecznego w 2012 r. jest zgodna z konstytucją.

19 grudnia 2012 r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał w pełnym składzie połączone wnioski Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące waloryzacji kwotowej świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 roku.

Trybunał orzekł, że 
1. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw są zgodne z art. 67 ust. 1 konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 konstytucji.

2. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 konstytucji oraz są zgodne z zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 konstytucji.

3. Art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 konstytucji.

4. Art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w pkt 1 w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 konstytucji oraz art. 32 ust. 1 konstytucji.

5. Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w pkt 1 są zgodne z art. 19 konstytucji a w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 konstytucji.

W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.

Zdania odrębne zgłosili sędziowie TK: Zbigniew Cieślak, Maria Gintowt-Jankowicz, Mirosław Granat, Marek Kotlinowski, Marek Zubik.

Trybunał przypomniał swoje wcześniejsze orzecznictwo, z którego wynika, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia społecznego, konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie 2 konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę w kształtowaniu mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych, konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnymi możliwościami finansowymi państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość.

Kwotowa waloryzacja przeprowadzona w 2012 r. na podstawie kwestionowanych przepisów objęła kilkadziesiąt świadczeń zabezpieczenia społecznego wymienionych w piętnastu punktach art. 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r.

Trybunał stwierdził, że skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest wyłączenie waloryzacji. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Nie doszło bowiem do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie do incydentalnej zmiany metody waloryzowania ich wysokości. Co więcej waloryzacja kwotowa była korzystniejsza od waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika inflacji na poziomie 4,8% wobec wszystkich świadczeniobiorców otrzymujących:

• świadczenia i zasiłki przedemerytalne (art. 5 ust. 1 pkt 3),
• renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a także renty rodzinne przyznane członkom rodzin osób, które zmarły wskutek wypadku w szczególnych okolicznościach albo choroby zawodowej (art. 5 ust. 1 pkt 5),
• renty socjalne (art. 5 ust. 1 pkt 6),
• świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 16 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (art. 5 ust. 1 pkt 9),
• renty strukturalne w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11),
• świadczenia pieniężne przysługujące cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (art. 5 ust. 1 pkt 12).

Trybunał stwierdził, że art. 67 ust. 1 konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności w odniesieniu do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r., ponieważ są one instrumentami zabezpieczenia społecznego z tytułu ryzyka bezrobocia przedemerytalnego, które nie jest objęte art. 67 ust. 1 konstytucji.

Za bezzasadny Trybunał uznał zarzut naruszenia zasady wzajemności w odniesieniu do świadczeń, co do których zasada ta nie ma zastosowania (art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 6, 9-12 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Zasada wzajemności nie ma również decydującego wpływu na wysokość świadczeń w systemie emerytalno-rentowym żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych.

Ponadto Trybunał przypomniał swoje dotychczasowe orzecznictwo, w którym wielokrotnie podkreślał, że polski system ubezpieczeń społecznych nie definiuje w sposób absolutny zasady wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka, ale jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Przy ustalaniu prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc - z konstytucyjnego punktu widzenia - jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki.

Trybunał stwierdził, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematyczny odzwierciedlać zmiany siły nabywczej świadczeń na skutek inflacji. Waloryzacja kwotowa, wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r., podwyższająca w 2012 r. świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o kwotę 71 zł nie stanowi konstytucyjnie nadmiernej ingerencji w proporcję pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, a przez to nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego.

Ze względu na to, że ustawodawca ma znaczną swobodę w kształtowaniu mechanizmu waloryzacyjnego, Trybunał nie jest kompetentny by ocenić, czy ustawodawca przyjął najbardziej trafne rozwiązania prawne w przedmiocie waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Ocena ta należy do wyborców, przed którymi parlament ponosi odpowiedzialność polityczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa przez kwestionowane przepisy, Trybunał stwierdził, że odmienne potraktowanie uprawnionych do świadczeń zabezpieczenia społecznego w następstwie waloryzacji kwotowej było usprawiedliwione.

Po pierwsze, waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego. Odstąpienie od konieczności przeprowadzenia waloryzacji zgodnie z zasadami ogólnymi, uregulowanymi w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło, zgodnie z zasadą solidaryzmu społecznego, wzrost świadczeń emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości powyżej poziomu inflacji.

Po drugie, ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości powyżej 1480 zł model waloryzacji. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczeń. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń ponad 20 000 zł, które ponad dziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość ta jest także tymczasowa - w 2013 r. nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Istotnym skutkiem kwestionowanej ustawy będzie lekkie spowolnienie procesu ekonomicznego rozwarstwiania się społeczeństwa. Skutek ten Trybunał ocenił pozytywnie z perspektywy wartości jaką jest dobro wspólne.

Po trzecie, waloryzacja kwotowa została wprowadzona ze względu na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad: zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. Związek zaskarżonych przepisów z tymi wartościami konstytucyjnymi uzasadniał przyjęcie przez ustawodawcęincydentalnej regulacji mniej korzystnej dla lepiej sytuowanych świadczeniobiorców. Wspomniane zróżnicowanie jest uzasadnione także z punktu widzenia wartości współtworzących zasadę sprawiedliwości społecznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, Trybunał stwierdził, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest ustawą epizodyczną (incydentalną), która zmieniła mechanizm waloryzacji wymienionych w niej świadczeń w 2012 r. Zakwestionowane przepisy ani nie wyłączyły waloryzacji, ani nie dezaktualizują zasady ubezpieczenia społecznego, wedle której wysokość świadczeń emerytalno-rentowych zależna jest od sumy odprowadzonych składek.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia ochrony praw nabytych przez kwestionowane przepisy, Trybunał stwierdził, że od chronionego konstytucyjnie prawa do waloryzacji jako elementu prawa do zabezpieczenia społecznego należy odróżnić metodę podwyższania nominalnej wartości świadczenia. Zastosowanie w ustawie z 13 stycznia 2012 r. metody waloryzacji kwotowej wobec inflacji na poziomie 4,8% spowodowało podwyżkę znaczącej większości świadczeń ponad jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich świadczeń był z reguły niewielki i w każdym przypadku stanowił podniesienie kwoty świadczenia o 71 zł.

Dokonując kontroli kwestionowanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej Trybunał brał pod uwagę cel ustawy, sytuację materialną osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego oraz stan finansów publicznych. W konkluzji Trybunał stwierdził, że wprowadzona w 2012 r. przez ustawodawcę waloryzacja kwotowa była zgodna z zasadą sprawiedliwości społecznej, ponieważ jej celem było zahamowanie tendencji spychania najuboższych emerytów i rencistów oraz innych osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego w sferę ubóstwa, w tym skrajnego.

Trybunał stwierdził również, że interpretacja art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie nasuwa wątpliwości, które uzasadniałyby jego niezgodność z zasadą określoności prawa.

Ponadto Trybunał uznał, że art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie naruszył zasady równości wobec prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa różnicując wysokość świadczeń w zależności jedynie od daty ich przyznania. Nie należą bowiem do tej samej kategorii, z punktu widzenia treści i celu kwestionowanych przepisów, podmioty, które mają ustalone prawo do danego świadczenia przed 1 marca 2012 r. oraz podmioty dopiero ubiegające się o te świadczenia po tej dacie. Z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika zakaz dokonywania zmian w systemie prawa, zwłaszcza takich zmian, które są korzystne dla podmiotów prawa. Kwestionowana ustawa podniosła kwotę najniższej renty dla osób całkowicie niezdolnych do pracy z 728,18 zł miesięcznie do 799,18 zł miesięcznie oraz poddała waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł wszystkie świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powinności szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość (art. 19 konstytucji) przez art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin a także art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r., Trybunał stwierdził, że w zakresie pojęcia weteranów walk o niepodległość mieszczą się "inwalidzi wojenni", o których mowa w art. 6 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, oraz kombatanci wskazani w art. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Ze względu na brak przesłanki walki o niepodległość Polski, do kręgu weteranów, w rozumieniu art. 19 konstytucji, nie mogą zostać zaliczeni inwalidzi wojenni wskazani w art. 8 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (inwalidztwo nastąpiło na skutek zranień lub kontuzji doznanych w związku z pełnieniem służby w wojskowych oddziałach republikańskich w czasie wojny domowej w Hiszpanii lub w okresie internowania w następstwie tej służby). Do kręgu weteranów nie należą również inwalidzi wojskowi, o których mowa w art. 30 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin.

Art. 19 konstytucji jest również nieadekwatnym wzorcem kontroli wobec przepisów ustalających pozycję prawną osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego z innych przyczyn niż działalność polityczna, religijna lub inna związana z walką o suwerenność i niepodległość Polski.

Trybunał stwierdził, że spadek wartości realnej świadczeń niektórych weteranów walk o niepodległość w następstwie waloryzacji kwotowej jest usprawiedliwiony zasadami sprawiedliwości społecznej nakazującej równomiernie rozkładać ciężary oraz dbałością o stan finansów publicznych. W tym kontekście nie bez znaczenia dla oceny kwestionowanych regulacji jest również fakt, że ustawodawca stworzył dla weteranów walk cały system świadczeń dodatkowych/uzupełniających, który stanowi wyraz specjalnej opieki Rzeczypospolitej. W ramach tego systemu weteranom przysługuje: dodatek kombatancki, dodatek pielęgnacyjny, dodatek kompensacyjny, ulgi w transporcie oraz zwolnienia z opłat, a także refundacja 50% składki na obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów samochodowych. Renty są zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych. Istotnym uprawnieniem weteranów jest możliwość łącznego pobierania dwóch świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego w razie ich zbiegu. Inwalidzi wojenni urodzeni przed 1 stycznia 1949 r. mieli, a kombatanci mają prawo przejść na emeryturę w obniżonym wieku; okres działalności kombatanckiej (lub jej równorzędnej oraz okresy represji) zalicza się w wymiarze podwójnym, jako okresy składkowe. Inwalidom wojennym i kombatantom przysługują również świadczenia związane z ochroną zdrowia oraz świadczenia o charakterze socjalnym, np. pobyt w domu rencisty.

Wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty niekonstytucyjności art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin z powodu pozbawienia świadczeń realnej wartości czy odebraniu prawa do waloryzacji są bezzasadne, ponieważ przepis ten odnosi się wyłącznie do nowo przyznanych świadczeń.

Rozprawie przewodniczył wiceprezes TK Stanisław Biernat, sprawozdawcą był prezes TK Andrzej Rzepliński.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.