Komunikat po Drukuj

Rozporządzenie Rady (WE) nr 44/2001 w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych. SK 45/09

16 listopada 2011r. o godz. 9.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał skargę konstytucyjną dotyczącą wyłączenia udziału dłużnika przed sądem pierwszej instancji w postępowaniu o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 zdanie drugie Rozporządzenia Rady nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 konstytucji.  Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

1. Na wstępie, z uwagi na specyfikę aktu prawnego, którego konstytucyjność została zakwestionowana, Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny, czy akty prawne stanowione przez instytucje Unii Europejskiej mogą stanowić przedmiot kontroli w trybie skargi konstytucyjnej określonej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Trybunał uznał, że zakres przedmiotowy aktów normatywnych, które mogą być poddane kontroli zgodności z konstytucją w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej, został określony w art. 79 ust. 1 konstytucji w sposób autonomiczny i niezależny od art. 188 pkt 1-3.Rozpoznawanie skarg konstytucyjnych stanowi osobny rodzaj postępowania. Przemawiają za tym argumenty dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze, wskazuje na to systematyka konstytucji. Art. 188 normujący kompetencje orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego stanowi w pkt 5, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach skargi konstytucyjnej, odsyłając do art. 79 ust. 1 Ten ostatni przepis jest też powołany w art. 191 ust. 1 pkt 6 konstytucji w odniesieniu do podmiotów, które są zdolne inicjować postępowanie. Świadczy to o odrębnym ujęciu przez ustrojodawcę postępowania, w którym rozpoznaje się skargi konstytucyjne, wśród postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Po drugie, podstawową funkcją skargi konstytucyjnej, jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Wobec tego nieuzasadnione byłoby zawężanie jej przedmiotu jedynie do aktów normatywnych wymienionych w art. 188 pkt 1-3 konstytucji. W tym ostatnim przepisie znalazła wyraz koncepcja rozdzielenia kompetencji orzeczniczych dotyczących badania hierarchicznej zgodności aktów normatywnych między Trybunał Konstytucyjny, a sądy.

Przedmiotem skargi konstytucyjnej w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji może być ustawa lub inny akt normatywny. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego,aktem normatywnym, w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji, może być nie tylko akt normatywny wydany przez któryś z organów polskich, ale także - po spełnieniu dalszych warunków - akt wydany przez organ organizacji międzynarodowej, której członkiem jest Rzeczpospolita Polska.Dotyczy to w pierwszym rzędzie aktów należących do prawa Unii Europejskiej, stanowionych przez instytucje tej organizacji. Akty takie wchodzą w skład obowiązującego w Polsce porządku prawnego. 

Zgodnie z art. 288 akapit 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Normy rozporządzenia mają charakter generalny i abstrakcyjny. Adresatami norm rozporządzeń są nie tylko państwa członkowskie i ich organy, lecz także jednostki (podmioty prywatne). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenie unijne wykazuje cechy aktu normatywnego w rozumieniu art. 79 ust. 1 konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny uznał także, że rozporządzenia unijne mogą zawierać normy, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzeka ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostek, określonych w konstytucji. Rozporządzenia mogą stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w państwach członkowskich, w tym także w Polsce. W postępowaniach przed sądami krajowymi, jednostki (osoby fizyczne i prawne) mogą powoływać się normy rozporządzeń unijnych i wywodzić z nich swoje prawa.

Z tych względów Trybunał orzekł, że rozporządzenie unijne może być przedmiotem kontroli w postępowaniu wszczętym w trybie skargi konstytucyjnej określonej w art. 79 ust. 1 konstytucji. Okoliczność, że jest to akt prawa unijnego, jakkolwiek stanowiący również część polskiego porządku prawnego, wpływa na specyfikę kontroli jego zgodności z konstytucją, sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenia unijne są aktami prawnymi, których pozycja w polskim systemie konstytucyjnym została wyznaczona w art. 91 ust. 3 konstytucji. Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada pierwszeństwa prawa unijnego (dawniej wspólnotowego) wobec prawa państw członkowskich. Z art. 91 ust. 3 konstytucji wynika pierwszeństwo norm rozporządzeń unijnych w przypadku kolizji z ustawami. konstytucja zachowuje natomiast nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa unijnego. Taka pozycja konstytucji wynika z art. 8 ust. 1 konstytucji i została potwierdzona w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wobec pozycji konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej, dopuszczalne jest zatem badanie zgodności z nią norm rozporządzeń unijnych.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia z jednej strony, badania zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z traktatami, czyli prawem pierwotnym Unii, a z drugiej strony, badania zgodności z Konstytucją. Organem, który decyduje ostatecznie o zgodności rozporządzeń unijnych z Traktatami jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a o zgodności z konstytucją - Trybunał Konstytucyjny. Istotne jest uwzględnianie wskazanej odmienności ról obu Trybunałów. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, sądy krajowe nie mają kompetencji do orzekania o nieważności aktów prawa pochodnego. Wyłączne kompetencje w tej dziedzinie mają sądy unijne. Z kolei Trybunał Konstytucyjny ma strzec konstytucji, będącej, wedle jej art. 8 ust. 1, najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że także ze względu na treść art. 8 ust. 1 konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze konstytucyjno-ustrojowym zachowa pozycję "sądu ostatniego słowa". Na tym tle może dojść potencjalnie do kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości.

Dopuszczając możliwość badania przez zgodności aktów pochodnego prawa unijnego z konstytucją Trybunał podkreślił konieczność zachowania w tym względzie należytej ostrożności i powściągliwości. Prawo unijne obowiązuje we wszystkich państwach członkowskich Unii (obecnie 27).  Jedną z zasad ustrojowych prawa unijnego jest zasada lojalnej współpracy przewidziana w art. 4 ust. 3 TUE. Trudne do pogodzenia z tą zasadą byłoby przyznanie poszczególnym państwom kompetencji do decydowania o pozbawieniu mocy obowiązującej norm prawa unijnego. Z kolei, w myśl art. 4 ust. 2 TUE Unia szanuje tożsamość narodową jej państw członkowskich nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi.

Zdaniem Trybunału wszelkie sprzeczności winny być eliminowane przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje - po stronie Trybunału Sprawiedliwości - powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich - powinność najwyższego standardu respektowania norm unijnych.

Ponadto, sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny kontrola zgodności rozporządzenia unijnego z konstytucją powinna być traktowana jako niezależna, ale też subsydiarna wobec kompetencji orzeczniczych Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rzeczpospolita Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zaaprobowała podział funkcji w ramach systemu organów Unii Europejskiej Elementem tego podziału pozostaje przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości tej interpretacji we wszystkich państwach członkowskich, jak również wyłączność decydowania o zgodności aktów prawa pochodnego z traktatami i ogólnymi zasadami prawa unijnego.

Trybunał rozważył także skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w razie ewentualnego orzeczenia o niezgodności z konstytucją norm unijnego prawa pochodnego.  W przypadku aktów prawa polskiego skutkiem takim jest utrata mocy obowiązującej norm niezgodnych z konstytucją. W odniesieniu do aktów unijnego prawa pochodnego, tego rodzaju skutek byłby niemożliwy do zrealizowania, ponieważ o mocy obowiązującej takich aktów nie decydują organy polskie. Konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego byłoby zatem pozbawienie aktów unijnego prawa pochodnego możliwości stosowania przez organy polskie i wywierania skutków prawnych w Polsce.

Niewątpliwie orzeczenie o niezgodności prawa unijnego z konstytucją powinno mieć charakter ostatecznyi wystąpić wówczas, kiedy zawodzą inne sposoby rozstrzygnięcia konfliktu norm różnych porządków prawnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie Traktatu akcesyjnego wskazał trzy możliwości reakcji Polski na wystąpienie niezgodności między konstytucją a prawem unijnym: dokonanie zmian w konstytucji, podjecie działań zmierzających do wprowadzenia zmian w przepisach unijnych, albo decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej. Decyzję taką winien podjąć suweren, którym jest Naród Polski, lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z konstytucją może reprezentować Naród.

Pomijając to ostatnie rozwiązanie, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowych przypadków najcięższego i nieusuwalnego konfliktu między podstawami porządku konstytucyjnego RP, a prawem unijnym, po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności poszczególnych norm unijnego prawa pochodnego z konstytucją powinny zostać podjęte działania mające na celu usunięcie tego stanu. Konstytucyjna zasada przychylności Rzeczypospolitej dla integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia Trybunału zostały odroczone w czasie stosownie do art. 190 ust. 3 konstytucji.

3. Oceniając zgodność z konstytucją zaskarżonych przepisów Rozporządzenia nr 44/2001 Trybunał stwierdził, że skarżąca kwestionuje w istocie naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia wykonalności na terenie Rzeczpospolitej Polskiej orzeczenia sądu zagranicznego, które zapadło przeciwko skarżącej. W konsekwencji przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie Trybunał uczynił art. 41 zdanie drugie Rozporządzenia 44/2001, zgodnie z którym dłużnik w pierwszej instancji postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia nie ma możliwości składania oświadczeń. Z kolei spośród powołanych przez skarżącą wzorców kontroli Trybunał Konstytucyjny uznał za dopuszczalne i uzasadnione przeprowadzenie kontroli kwestionowanej normy z punktu widzenia jej zgodności z art. 45 ust. 1 (prawa do sądu) oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 konstytucji (zasada równości w kontekście prawa do sądu). W odniesieniu do pozostałych przepisów wskazanych przez skarżącą, a także wskutek częściowego cofnięcia skargi, Trybunał postanowił w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Wymóg sprawiedliwego postępowania zakłada dostosowanie jego zasad do specyfiki rozpoznawanych spraw. gwarancje konstytucyjne związane z prawem do sądu nie mogą być traktowane jako nakaz urzeczywistnienia w każdym trybie i w każdym rodzaju procedury tego samego zestawu instrumentów procesowych, jednolicie określających pozycję stron postępowania i zakres przysługujących im środków procesowych.

Zdaniem Trybunału postępowanie uregulowane w Rozporządzeniu nr 44/2001 zmierza do wyważenia praw i przeciwstawnych interesów wnioskodawcy (wierzyciela) oraz dłużnika. W tym celu prawodawca unijny przewidział procedurę dwuetapową. Odzwierciedla ono ogólne założenie postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia wydanego przez sąd innego państwa członkowskiego, które ma za zadanie pogodzić niezbędny w tym postępowaniu efekt zaskoczenia dłużnika, z jednoczesnym poszanowaniem jego prawa do bycia wysłuchanym.

Istotne znaczenie ma okoliczność, że postępowanie o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu państwa członkowskiego UE, ma charakter pochodny wobec postępowania sądowego, które zakończyło się wydaniem orzeczenia w państwie pochodzenia. W postępowaniu o stwierdzenie wykonalności obowiązuje domniemanie, że w postępowaniu toczącym się przed sądem w państwie pochodzenia obie strony postępowania miały zapewnione prawa procesowe odpowiadające gwarancjom rzetelnej procedury. Domniemanie to jest oparte na wzajemnym zaufaniu do wymiaru sprawiedliwości pomiędzy państwami członkowskimi UE. Prawo do sądu jest gwarantowane w konstytucjach i ustawach państw europejskich. Ponadto, wynika ono z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo do sądu gwarantuje art. 47 Karty Praw Podstawowych. Jest to również zasada ogólna, która stanowi część prawa Unii Europejskiej.

Trybunał Konstytucyjny zauważył ponadto, że konstrukcja postępowania ex parte, tj. bez udziału drugiej strony postępowania, analogiczna do tej, jaka została przyjęta w art. 41 zdanie drugie Rozporządzenia nr 44/2001 w pierwszej fazie postępowania o stwierdzenie wykonalności, jest znana także niektórym dalszym postępowaniom unormowanym w Kodeksie postępowania cywilnego. Należy zwłaszcza wskazać na postępowania szczególne, mające na celu szybkie rozpoznanie określonego rodzaju spraw cywilnych, tj. postępowanie nakazowe i postępowanie upominawcze. Charakter postępowania bez udziału pozwanego (dłużnika) ma również w pierwszej fazie postępowanie zabezpieczające oraz postępowanie o nadanie klauzuli wykonalności. Wyłączenie udziału pozwanych (dłużników) w pierwszej fazie opisanych powyżej postępowań nie było jak dotąd kwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z powyższych względów Trybunał stwierdził, że wyłączenie w art. 41 zdanie drugie Rozporządzenia nr 44/2001 możliwości składania oświadczeń przez dłużnika w pierwszej fazie postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu zagranicznego realizuje powyżej wskazane istotne cele, nie ma charakteru arbitralnego i nie narusza prawa do sądu. Z jednej strony omawiane rozwiązanie proceduralne realizuje postulat swobodnego przepływu orzeczeń na terenie Unii Europejskiej w ramach współpracy sądowej pomiędzy państwami członkowskimi i wzajemnego zaufania do wymiaru sprawiedliwości, z którego korzystają również orzeczenia wydawane przez sądy polskie. Z drugiej strony sprzyja ono efektywnemu wykonywaniu orzeczeń sądowych, którymi legitymują się wnioskodawcy (wierzyciele). Nie istnieją zatem podstawy, aby uznać, że przyjęty model postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu zagranicznego, z istniejącymi w pierwszej instancji ograniczeniami procesowymi wobec dłużnika, narusza konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu.

W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 konstytucji Trybunał uznał, że z uwagi na szczególny charakter postępowania o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu zagranicznego, które zostało wszczęte przez wierzyciela dysponującego orzeczeniem sądowym zasądzającym świadczenie na jego rzecz, dopuszczalne jest zróżnicowanie praw proceduralnych stron w pierwszej instancji tego postępowania. W ocenie Trybunału z treści art. 41 zdanie drugie Rozporządzenia nr 44/2001 nie wynika nadmierne i nieuzasadnione uprzywilejowanie wnioskodawcy (wierzyciela) względem uczestnika postępowania (dłużnika).

4. Ze względu na precedensowy charakter sprawy Trybunał Konstytucyjny dokonał dokładnej analizy zgodności z konstytucją zaskarżonego przepisu rozporządzenia unijnego. Trybunał uznał jednak za pożądane wyznaczenie na przyszłość sposobu badania zgodności z konstytucją norm prawa unijnego (traktatowego i prawa pochodnego) w trybie skargi konstytucyjnej.

Trybunał odniósł się w tym względzie do orzecznictwa trybunałów konstytucyjnych z innych państw członkowskich stwierdzając, że jedynie wyjątkowo była podejmowana bezpośrednia kontrola zgodności aktów unijnego prawa pochodnego z konstytucjami krajowymi. Potwierdza to tezę o wykazywaniu daleko idącej powściągliwości w tej kwestii. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny, stwierdził, że dopóki Unia Europejska zapewnia, w szczególności dzięki orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości, skuteczną ochronę praw podstawowych równą niewzruszalnej ochronie praw podstawowych wynikającej z niemieckiej Ustawy Zasadniczej, dopóty FTK nie będzie badać zgodności pochodnego prawa unijnego z przepisami gwarantującymi prawa podstawowe, zawartymi w Ustawie Zasadniczej.

Podobnie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjmuje się domniemanie, że prawo unijne oraz Trybunał Sprawiedliwości UE zapewniają ochronę praw człowieka na równoważnym poziomie do tego, który wymaga europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Działania państw członkowskich Unii są zatem zgodnie z Konwencją tak długo, jak Unia Europejska chroni prawa człowieka, stosując w tym celu odpowiednie gwarancje ochrony i mechanizmy kontroli, co najmniej równoważne do tych gwarantowanych przez Konwencję. Z powyższego wynika, że Trybunał Praw Człowieka jest tylko wyjątkowo właściwy do oceny, czy działania lub zaniechania organów i instytucji Unii są zgodne z Konwencją, a mianowicie wówczas, gdy domniemanie równoważnej ochrony prawnej zostanie obalone, a ochrona praw człowieka na poziomie unijnym jest "oczywiście niewystarczająca".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego istnieją przesłanki do przyjęcia analogicznego podejścia przy badaniu zgodności konstytucyjności prawa unijnego w Polsce.

Akty pochodzące sprzed akcesji zostały przejęte na mocy traktatu akcesyjnego do polskiego porządku prawnego z dniem przystąpienia naszego państwa do Unii Europejskiej Późniejsze akty prawne zostały wydane już w czasie polskiego członkostwa w Unii, z reguły przy współudziale przedstawicieli właściwych organów polskich. Uzasadnieniem dla podejścia analogicznego do reprezentowanego przez inne sądy, są przedstawione już wyżej racje: szczególna ranga praw podstawowych w unijnym porządku prawnym, konstytucyjna zasada przychylności dla integracji europejskiej oraz zasada lojalności państw członkowskich wobec Unii.

Przedstawione tu podejście ma konsekwencje proceduralne. W przypadku wniesienia skargi konstytucyjnej, w której kwestionowana jest zgodność aktu prawa unijnego z konstytucją, od skarżącego należy wymagać, aby uprawdopodobnił, że akt ten obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje konstytucja. Wymaganie to znajduje podstawy w art. 79 ust. 1 konstytucji. Uprawdopodobnienie przez skarżącego obniżenia przez akt prawa unijnego poziomu ochrony praw i wolności w stosunku do tego, co gwarantuje konstytucja nie jest dodatkowym wymaganiem, ale uszczegółowieniem wymagania wykazania sposobu naruszenia praw i wolności. Potrzeba takiego uszczegółowienia znajduje uzasadnienie w specyfice aktów prawa unijnego, pochodzących z innych centrów prawodawczych, niż organy polskie.

Wymaganie uprawdopodobnienia obniżenia poziomu ochrony praw i wolności w porównaniu z poziomem konstytucyjnym wynika z rozkładu ciężaru dowodu w postępowaniu wszczynanym w trybie skargi konstytucyjnej. Nie jest to równoznaczne z ewentualnym wykazaniem (udowodnieniem) naruszenia konstytucji, co jest już zadaniem Trybunału. Bez spełnienia tego wymagania Trybunał może uznać, że nie zostały spełnione konstytucyjne i ustawowe wymagania skargi konstytucyjnej, a w konsekwencji wydać postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu lub o umorzeniu postępowania.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, a sprawozdawcą był wiceprezes TK Stanisław Biernat.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw.