Komunikat po Drukuj

Komisja śledcza - przedmiot i zakres działania U 4/06

21 września 2006 r. o godz. 10.00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał wniosek Grupy posłów na Sejm dotyczący przedmiotu i zakresu działania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. 

Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie orzekł, że:

 1.  Art. 2 pkt 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadaniarozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r.

a)   w zakresie, w jakim przedmiotem badania czyni prawidłowość i celowość działań Narodowego Banku Polskiego i jego organów oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako Przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego, jest niezgodny z art. 227, art. 2, art. 7 w związku z art. 95 ust. 2 oraz z art. 111 ust. 1 Konstytucji,

b)   w zakresie, w jakim dotyczy przedstawiciela Prezydenta Rzeczypospolitej wchodzącego w skład Komisji Nadzoru Bankowego, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 95 ust. 2 i art. 111 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 227 Konstytucji.

2.   Art. 2 pkt 2 i 4 uchwały powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 95 ust. 2 i art. 227 Konstytucji.

3.   Art. 2 pkt 3 uchwały powołanej w punkcie 1 jestniezgodny z art. 227, art. 2 i art. 7 w związku z art. 95 ust. 2 oraz z art. 111 ust. 1 Konstytucji.

4.   Art. 2 pkt 5 uchwały powołanej w punkcie 1 w części, w jakiej dotyczy osób występujących w imieniu Komisji Nadzoru Bankowego oraz Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego, jest niezgodny z art. 227, art. 2 i art. 7 w związku z art. 95 ust. 2 i art. 111 ust. 1 Konstytucji.

5.   Art. 2 pkt 6 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy: "oraz innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe", jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 95 ust. 2, art. 111 ust. 1 i art. 227 Konstytucji.

6.   Art. 2 pkt 7 uchwały powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 95 ust. 2 i art. 111 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 227 Konstytucji.

7.   Art. 2 uchwały powołanej w punkcie 1 w częściach, w jakich ustala zakres czasowy przedmiotu badania na okres od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

8.   Art. 2 uchwały powołanej w punkcie 1 nie jest niezgodny z art. 175 ust. 1 oraz art. 203 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. (link do sentencji w całości, pod komunikatem prasowym)

Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok dotyczący uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania Komisji Śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r. stwierdził, że uchwały Sejmu mogą mieć zróżnicowany charakter prawny. Uchwały będące aktem stosowania prawa i mające charakter indywidualny i konkretny - nie podlegają kontroli TK. Uchwały o charakterze normatywnym (np. regulamin Sejmu) - podlegają.  Występują też w praktyce uchwały mieszane, zawierające w swej treści postanowienia o charakterze jednostkowym i konkretnym (kontroli ze strony TK niepodlegające), jak również  postanowienia  o charakterze przepisów prawa, o normatywnym charakterze, które Trybunał może kontrolować z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją.

Artykuł 1 tzw. "uchwały bankowej" nie ma charakteru normatywnego. Kreuje on organ Sejmu ad hoc, co łączy się z jednoczesnym nadaniem takiemu organowi jego nazwy indywidualnej. Akt powołania komisji jako akt kreacyjny ma charakter indywidualny i jednostkowy, jest aktem stosowania prawa (podobnie jak inne akty powołujące komisje sejmowe) i nie podlega kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Będąc aktem indywidualnym, nie mieści się w żadnej z kategorii aktów podlegających kontroli Trybunału wskazanych w art. 188 Konstytucji. Dlatego Trybunał nie kontrolował art. 1 uchwały i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Normatywny charakter ma natomiast art. 2 uchwały, który jest przepisem wskazującym  na zakres przedmiotowy ("sprawę" , czego wymaga art. 111 Konstytucji), w obrębie której Komisja Śledcza może korzystać - w konstytucyjnie niewadliwy sposób - ze swych kompetencji, określonych w Konstytucji i ustawie z 21 stycznia 1999 r. o komisji śledczej. Art. 2 uchwały  jest przepisem mówiącym o zakresie działania  (norma generalna) wykreowanego przez  art. 1 Uchwały.  Art. 2  uchwały Sejmu  jest zbiorem przepisów (norm), dotyczących działania ciała wykreowanego aktem indywidualnym Sejmu, podjętym - w założeniu - na podstawie art. 111 Konstytucji oraz ustawy o komisji śledczej.  Przepisy uchwały, definiujące zakres i przedmiot ("sprawę") w obrębie której będą podejmowane    śledcze działania Komisji,  podlegają kontroli Trybunału na mocy art. 188 pkt. 3 Konstytucji. Uchwała sejmowa daje kompetencję do   zastosowania działań wykrywczych i śledczych (co stanowi nowość normatywną) w ramach  dopuszczalnego zakresu kontroli parlamentarnej, skądinąd określonej Konstytucją i ustawami. Komisja Śledcza działa władczo wobec osób trzecich (osoby wezwane przez komisję); także te osoby są więc adresatami uchwały i to m. in. także decyduje o jej normatywnym charakterze.

Sejm jako jeden z organów władzy państwowej może "dużo" lecz nie może "wszystkiego". Konstytucja i ustawy uchwalone w prawidłowy sposób  tworzą granice władzy Sejmu. Sejm nie może więc wykreować organu, który mocą własnych decyzji o tym, w jakim zakresie ma działać zmieniałby porządek konstytucyjny i ustawowy. Uchwała o utworzeniu Komisji Śledczej musi więc uprzednio zakreślać przedmiot działania  w sposób wyodrębniony, sprecyzowany i wiadomy dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją albo przedstawienia  żądanych przez nią materiałów i informacji.

Zdaniem Trybunału zakres działań komisji śledczej, nie może wykraczać poza zakres kontroli parlamentarnej sprawowanej przez Sejm. Tym samym Trybunał nie podzielił  poglądu jakoby Sejm powołując Komisję Śledczą wykreował organ, autonomiczny,  o szerszym (podmiotowo i przedmiotowo) zakresie kontroli, niż to służy samemu Sejmowi. Zakres kontroli parlamentarnej jest określony w szczególności przez art. 95 ust. 2 Konstytucji ("Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów  w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustawami").  Zakres kontroli parlamentarnej określają jednak także inne przepisy Konstytucji, np. przepisy ustrojowe, wiążące się z pozycją konstytucyjnych organów, dotyczące poszanowania pozycji jednostek (wobec których może działać Komisja prowadząca swoje działania śledcze). Zakres kontroli parlamentarnej     jest określony  także    zasadami konstytucyjnymi: zasadą podziału władz, zasadą miarkowania działań władzy publicznej wynikającą z istoty demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą racjonalności działania organów państwa. Art. 111 Konstytucji (dopuszczający możliwość powołania Komisji Śledczej) nie ma bowiem pozycji nadrzędnej  ani autonomicznej w stosunku do  innych norm konstytucyjnych. 

Badana uchwała ma niekonstytucyjny charakter  w zakresie, w jakim przedmiotem badania czyni prawidłowość i celowość działania Narodowego Banku Polskiego i jego organów. Okoliczność ta  powoduje częściową niekonstytucyjność  art. 2 pkt 1 uchwały. Zasadniczym elementem statusu NBP i jego organów jest niezależność od innych organów państwa. Konstytucyjna zasada niezależności jest przesłanką poprawnego realizowania zadań konstytucyjnych i ustawowych przypisanych Narodowemu Bankowi Polskiemu. Jest to element modelu  demokratycznego  państwa prawnego, którego fundamentem jest rozdzielenie  różnych władz i organów. Ponieważ co innego nie  wynika wprost z Konstytucji RP,  żaden organ, a więc także  Sejm,  nie ma pozycji nadrzędnej lub dominującej wobec innych organów; zarazem każdy organ powinien respektować określone prawem kompetencje innych organów.  Ani sam NBP, ani jego organy nie wchodzą w skład Rady Ministrów,   nie są częścią podległej Radzie Ministrów  administracji publicznej; nie odpowiadają politycznie przed Sejmem; nie podlegają we wskazanym zakresie  kontroli parlamentarnej na mocy szczególnego przepisu Konstytucji lub ustawy.  Obowiązek NBP przedstawiania informacji i udzielania wyjaśnień parlamentowi  jest elementem  gwarancji współdziałania NBP z odpowiednimi organami państwa w zakresie kształtowania i realizacji konstytucyjnych zadań NBP, co w żadnym razie nie uchyla istoty niezależności NBP wobec parlamentu. Konstytucyjna odpowiedzialność Prezesa NBP, przed Trybunałem Stanu - organem władzy sądowniczej, odrębnej od innych władz -   nie stanowi podstawy do wyprowadzania wniosku o istnieniu  ustawowej podstawy kontroli parlamentarnej wobec NBP i jego organów. Prezes NBP nie ma "immunitetu" w zakresie swojej działalności, ale to nie oznacza, że dopuszczalne jest tworzenie sytuacji wywołującej wrażenie nacisku politycznego. Takie wrażenie może mieć negatywny "efekt mrożący" dla realizacji ustawowych kompetencji organów niezależnych od parlamentu.

Wyrok Trybunału stwierdza, że Sejm nie jest upoważniony do powołania komisji śledczej do zbadania działalności Narodowego Banku Polskiego, Prezesa NBP lub innych organów NBP (Zarząd NBP).   Uchwała Sejmu w sprawie powołania Komisji Śledczej tworzy bowiem nowy, nie oparty na Konstytucji i ustawach,  układ relacji między Sejmem a Narodowym Bankiem Polskim.

Uchwała o powołaniu Komisji Śledczej   w zakresie, w jakim dotyczy przedstawiciela Prezydenta Rzeczypospolitej wchodzącego w skład Komisji Nadzoru Bankowego, jest niezgodna z Konstytucją (częściowa niekonstytucyjność art. 2 pkt 1 uchwały). Zakres kontroli parlamentarnej nie rozciąga się na działania Prezydenta Rzeczpospolitej. Za akty urzędowe Prezydenta, z wyjątkiem określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji,  odpowiedzialność polityczną  ponosi Prezes Rady Ministrów. 

Nie każde powołanie komisji i określenie jej jako komisji śledczej prowadzi do konstytucjonalizacji jej statusu w ramach art. 111 Konstytucji. Aby ocenić, że określając zadania komisji śledczej utrzymano się w granicach kontroli parlamentarnej, niezbędne jest zachowanie przesłanki "określoności sprawy".  Wymaga tego art. 111 ust. 1 Konstytucji. Badana uchwała sejmowa tego konstytucyjnego   wymogu nie spełnia. W szczególności nie ma podstaw  pogląd, że  komisja może sama, wedle własnej oceny  celowości i potrzeby takiego działania, określić to, co musi z góry wynikać z uchwały sejmowej o jej powołaniu, tj. co będzie przedmiotem jej badania (niedopuszczalność scedowania kompetencji Sejmu na rzecz komisji w zakresie ustalenia "określoności" sprawy). Subdelegacja kompetencji konstytucyjnie zarezerwowanej dla Sejmu czyli określenia sprawy mającej być przedmiotem działania komisji śledczej,  na rzecz komisji śledczej jest niedopuszczalna. Konieczność określenia  "sprawy" przez Sejm  wynika m. in. stąd, że  prowadząc działania śledcze komisja może wzywać  świadków (osoby fizyczne), którzy muszą mieć gwarancję, iż będą z góry wiedzieli, do jakiej sprawy zostają powołani.  Nadto nieokreśloność zakresu działania komisji uniemożliwia osiągnięcie celu jej powołania. 

Także z powodu wykroczenia poza ramy kontroli parlamentarnej przy określaniu zakresu kompetencji komisji w art. 2 pkt 5 uchwały, uznano częściową niekonstytucyjność tego przepisu w zakresie dotyczącym "innych osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe".

 Zakres czasowy  badanego okresu  został określony w sposób nie powiązany z przedmiotem działania komisji. Narusza to art. 2 Konstytucji  (w państwie prawa prawo nie może być stanowione arbitralnie). Podane daty graniczne nie dają się bowiem racjonalnie wyjaśnić celem powołania komisji i jej zadaniami. Dlatego art. 2 uchwały w tym zakresie został uznany za niekonstytucyjny.

Konflikt interesów  między rolą Prezesa Narodowego Banku Polskiego jako Przewodniczącego Rady Polityki Pieniężnej i Przewodniczącego Komisji Nadzoru Bankowego w sposób w jaki został ujęty w uchwale,  dotyczy rozwiązań prawno-instytucjonalnych.  Użycie nazw własnych dwóch organów państwa świadczy, że przedmiotem kontroli nie jest działalność   konkretnych,  określonych  w uchwale osób, lecz przyjęty przez ustawodawcę model funkcjonowania organów państwowych. Trudno jednak byłoby przyjąć hipotezę, że dwa organy państwa reprezentują czy realizują interesy pozostające w konflikcie (tzn. realizacja jednego z nich utrudnia lub uniemożliwia realizację drugiego interesu).W tej sytuacji należałoby tu raczej dopatrywać się błędu ustawodawcy, którego ustalenie i usunięcie nie wymaga ze strony Sejmu stosowania nadzwyczajnych instrumentów kontroli do jakich zalicza się komisja śledcza.  który powinien być naprawiony w zwykłym postępowaniu legislacyjnym. Z tej przyczyny orzeczono niekonstytucyjność art. 2 pkt 4 uchwały.

Trybunał stwierdził, że niedopuszczalne jest tworzenie komisji śledczych dla kontroli działania osób prywatnych lub przedsiębiorców. Konstytucyjna wolność jednostki i jej konstytucyjne prawa mogą być ograniczone - ale tylko w drodze ustawy, wyłącznie ze względu na wartości określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji i w takim zakresie, który nie skutkuje naruszenia istoty wolności lub prawa. Dlatego zakres kontroli sejmowej, w szczególności realizowanej przez komisje śledczą, nie dotyczy osób  prywatnych  i przedsiębiorców. Dotyczy  natomiast  ministrów, jako organów wobec których Sejm sprawuje kontrole polityczną. Jest  dopuszczalne badanie  działań  ministrów  przez komisję śledczą pod kątem, czy był  na nich wywierany  nieuprawniony wpływ ze strony osób prywatnych i przedsiębiorców  czy ewentualnie doszło do poddania się  temu wpływowi.   Przedmiotem kontroli mogą być zatem  działania ministrów, a nie   osób prywatnych i przedsiębiorców. Nie oznacza to, że wyłączona jest możliwość wezwania przez komisje osób prywatnych lub przedsiębiorców, ale tylko ze względu na fakt, że przedmiotem kontroli są działania ministrów.  Z tej przyczyny orzeczono niekonstytucyjność art. 2 pkt 7 uchwały.

Konsekwencją orzeczenia Trybunału jest dalsze istnienie Komisji Śledczej, powołanej art. 1 uchwały sejmowej z  dnia 24 marca 2006 r. Niekonstytucyjne   natomiast są  określające jej kompetencje: art. 2 pkt 1 (częściowo), art. 2  pkt 2 - 4, 7 (w całości ) , art. 2 pkt 5 (częściowo), art. 2 pkt 6 (częściowo) oraz art. 2 uchwały w zakresie, w jakim określa ramy czasowe sprawy.

Rozprawie przewodniczył wiceprezes TK Andrzej Mączyński, a sprawozdawcami byli: sędzia TK Mirosław Wyrzykowski i sędzia TK Marian Zdyb.

Wyrok jest ostateczny, a jego sentencja podlega ogłoszeniu w Monitorze Polskim.