Pozbawienie osób niepełnosprawnych możliwości sprawowania funkcji wójta, burmistrza, prezydenta miasta. K 51/12
Orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane po nabyciu mandatu wójta jest zgodne z konstytucją.
29 października 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący pozbawienia osób niepełnosprawnych możliwości sprawowania funkcji wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
W wyroku z 23 stycznia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 492 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy rozumiany w ten sposób, że dotyczy orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji wydanego po nabyciu mandatu wójta, jest zgodny z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Przedmiotem kontroli w sprawie był art. 492 § 1 pkt 6 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.), który ustanawia przesłankę wygaśnięcia mandatu wójta w postaci orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Odpowiednio jest on stosowany do wygaszenia mandatu burmistrza i prezydenta miasta. Wnioskodawca podnosił, że przepis ten jest niezgodny z art. 60 w związku z art. 32 konstytucji oraz art. 29 lit. a Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych. Trybunał umorzył postępowanie co do art. 32 konstytucji oraz art. 29 lit. a konwencji z uwagi na zbędność orzekania. Rzecznik nie wykazał bowiem, by z tych przepisów wynikały jakieś treści normatywne wykraczające poza treść art. 60 konstytucji. Wzorcem kontroli w tej sprawie był zatem art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie kręgu osób, do których ma zastosowanie kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. TK uznał, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie do urzędujących wójtów, a nie do kandydatów na ten urząd. Dla zaistnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta konieczne jest zatem, by niezdolność do pracy lub niezdolność do samodzielnej egzystencji została stwierdzona względem osoby piastującej ten urząd. Za taką wykładnią przemawiają poniższe argumenty.
Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. wiąże wygaśnięcie mandatu wójta z czynnością „orzeczenia niezdolności do pracy lub do samodzielnej egzystencji”. Nie chodzi zatem o sam rezultat tej czynności w postaci orzeczenia o niezdolności. Skoro przesłanką wygaśnięcia mandatu jest czynność, a nie jej rezultat, to czynność ta musi mieć miejsce po nabyciu mandatu, a zatem po dniu wyborów.
Art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ustanawia pewien horyzont czasowy istotny z punktu widzenia uruchomienia procedury wygaszenia mandatu wójta. Orzeczenie niezdolności powinno nastąpić na okres „co najmniej do końca kadencji”. Skoro okres niezdolności został powiązany z okresem kadencji wójta, niezdolność musi zostać orzeczona, gdy kadencja wójta rozpocznie swój bieg. Dopiero wtedy wiadome będzie kiedy nastąpi jej koniec.
Wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza komisarz wyborczy w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Skoro przyczyną wygaśnięcia mandatu jest orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, to początek biegu tego terminu wyznaczony przez czynność wydania tego orzeczenia powinien przypadać na okres po rozpoczęciu kadencji wójta.
Ustawodawca w treści art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ustanowił swoisty związek przyczynowo-skutkowy, z którego wynika, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje „wskutek” orzeczenia niezdolności. Innymi słowy, wygaśnięcie mandatu ma być skutkiem czynności orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji. Jeśli czynność orzekania miała miejsce przed nabyciem mandatu, to wówczas czynność ta nie może być przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta. W momencie orzekania niezdolności mandatu wójta zainteresowana osoba nie posiadała.
Do tego samego wniosku prowadzi wykładnia systemowa kwestionowanego przepisu. Wszystkie przesłanki wygaśnięcia mandatu wójta wymienione w art. 492 § 1 k.w. są przesłankami, które mogą zaistnieć dopiero po nabyciu mandatu wójta, a zatem po wyborze danej osoby na to stanowisko. Żadna z tych przesłanek, w tym również przesłanka orzeczenia niezdolności, o ile zaistnieje przed dniem wyborów, nie uzasadnia wszczęcia procedury wygaszenia mandatu wójta.
Mając na uwadze powyższe argumenty Trybunał stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta nie jest każde orzeczenie o niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, lecz tylko takie które zostało wydane względem osoby już wybranej na urząd wójta. Jednocześnie z uwagi na fakt, że sposób rozumienia kwestionowanego przepisu był okolicznością sporną, Trybunał uznał za konieczne sprecyzowanie w sentencji wyroku prawidłowego sposobu jego wykładni. W tym właśnie rozumieniu przepis został poddany kontroli pod względem jego zgodności z konstytucją.
Zakwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w. jest jednym z przepisów formułujących warunki pełnienia służby publicznej, a konkretnie urzędu wójta. Przepis ten nie określa warunku przyjęcia do służby publicznej, bowiem nie znajduje on zastosowania do osób kandydujących na urząd wójta. Formułuje on natomiast warunek, którego zaistnienie uniemożliwia wójtowi dalsze pozostawanie w służbie publicznej. Orzeczenie względem urzędującego wójta niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji na okres co najmniej do końca kadencji powoduje bowiem wygaśnięcie jego mandatu. W tym właśnie znaczeniu art. 492 § 1 pkt 6 k.w. ogranicza dostęp do pełnienia służby publicznej.
Przesłanka wygaśnięcia mandatu z powodu orzeczenia niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji znajduje zastosowanie do wszystkich wójtów. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie. Tryb orzekania niezdolności jest przy tym jednakowy dla wszystkich osób piastujących ten urząd. Każdy wójt jako pracownik samorządowy podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. Stąd przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS określają tryb orzekania owej niezdolności. Nie ma zatem wątpliwości, że wymóg określenia jednakowych zasad dostępu do służby publicznej jest realizowany przez kwestionowany art. 492 § 1 pkt 6 k.w.
Przepis ten w zakresie, w jakim określa przesłankę wygaśnięcia mandatu wójta, jest również w wystarczającym stopniu szczegółowy i precyzyjny. Zawiera odesłanie do ustawy o emeryturach i rentach z FUS w kwestii trybu orzekania o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. W tej ustawie szczegółowo uregulowana jest zarówno procedura wydania tego rodzaju orzeczeń, jak i przesłanki warunkujące niezdolność. Zaskarżony art. 492 § 1 pkt 6 k.w. operuje zwrotem „wygaśnięcie mandatu wójta następuje”, a nie zwrotem „wygaśnięcie mandatu wójta może nastąpić”. Oznacza to, że wygaśnięcie mandatu wójta w razie zaistnienia przesłanki opisanej w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Innymi słowy, decyzja o wygaszeniu mandatu nie jest objęta swobodnym uznaniem organu, który ją podejmuje. Precyzyjnie został również określony czas niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji, który uzasadnia konieczność wygaszenia mandatu. Chodzi bowiem o sytuację, gdy niezdolność taka zostanie orzeczona na okres co najmniej do końca kadencji.
Trybunał uznał, że art. 492 § 1 pkt 6 k.w. nie narusza zasady proporcjonalności, zwłaszcza w aspekcie doboru środków przydatnych do realizacji wyznaczonego przez ustawodawcę celu. Celem tego przepisu jest pozbawienie mandatu wójta osoby, która do końca kadencji nie jest w stanie go sprawować z uwagi na stan zdrowia. Orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji jako przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta cel ten realizuje. Przy ocenie stopnia i przewidywanego okresu niezdolności do pracy oraz rokowania co do odzyskania zdolności do pracy uwzględnia się bowiem możliwość wykonywania dotychczasowej pracy. Skoro zatem orzeczenie takie wydawane jest w stosunku do wójta, to uwzględnia możliwość dalszego wykonywania pracy na tym właśnie stanowisku.
Zakwestionowana regulacja prawna, choć uznana za zgodną z konstytucją, ma jednak pewne mankamenty legislacyjne. Nie przesądzają one o jej niekonstytucyjności, niemniej jednak wymagają usunięcie przez ustawodawcę. Z tego powodu TK podjął decyzję, że na kanwie niniejszej sprawy w odrębnym postanowieniu zasygnalizuje parlamentowi konieczność usunięcia luk prawnych, co jest niezbędne dla spójności systemu prawnego.
Rozprawie przewodniczył wiceprezes TK Stanisław Biernat, sprawozdawcą był sędzia TK Marek Kotlinowski.