Dochody jednostek samorządu terytorialnego; autostrady płatne. Janosikowe. K 13/11
Brak zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych do realizacji zadań własnych jest niezgodny z konstytucją.
4 marca 2014 r. o godz. 9.00Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Sejmiku Województwa Mazowieckiego dotyczący przepisów o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i autostradach płatnych.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie, w jakimnie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Powyższe przepisy we wskazanym zakresie tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie.
Trybunał Konstytucyjny za dopuszczalny przedmiot kontroli uznał normy prawne stanowiące podstawę funkcjonowania mechanizmu korekcyjno–wyrównawczego, tj. art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach – bez powiązania z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o autostradach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że wskazany jako wzorzec kontroli art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, jest nieadekwatnym wzorcem kontroli wskazanych przepisów.
Zakwestionowane przez wnioskodawcę art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, tworzą zbiór kryteriów pozwalających na zidentyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat na część regionalną subwencji ogólnej, wysokości dokonywanych wpłat, jak też beneficjentów tych wpłat, tj. jednostek uprawnionych do części regionalnej subwencji ogólnej dla województw a także podstawę ustalenia sposobu podziału tej części dla województw. Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny zakwestionowanych regulacji, miał na względzie zarówno sytuację finansową wnioskodawcy, jak i znaczenie mechanizmu poziomego wyrównania dochodów dla ogółu jego uczestników. Sytuacja finansowa jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) reprezentowanej przez wnioskodawcę, obrazująca sposób funkcjonowania mechanizmu, nie może stanowić wyłącznego punktu odniesienia oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Jednak, biorąc pod uwagę konstytucyjny obowiązek zapewnienia adekwatnych dochodów każdej JST, ocena systemu wyposażenia samorządów w dochody na szczeblu województw, którego komponentem jest mechanizm wyrównania poziomego, musi uwzględniać wpływ regulacji systemowych na każde województwo.
Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wskazane w toku postępowania dane finansowe, uznał, że konstrukcja systemu ustalania wpłat wyrównawczych nie uwzględnia silnych zmian w dochodach województw będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce. Z uwagi na strukturę dochodów własnych województw, które średnio w 80% składają się ze ściśle uzależnionych od zmian w sytuacji gospodarczej podatków dochodowych CIT i PIT, mechanizm korekcyjno-wyrównawczy w okresie wzrostu gospodarczego nie miał destabilizującego wpływu na finanse samorządów zobowiązanych do wpłat na część regionalną subwencji ogólnej i spełniał funkcję korekcyjną w systemie źródeł dochodów JST. Niedostosowanie systemu wyrównania poziomego do cyklów koniunkturalnych ujawniło się dopiero w okresie postępującego kryzysu finansów publicznych i znalazło odbicie w znacznym wzroście wpłat na część regionalną subwencji przy jednocześnie silnym spadku dochodów podatkowych będących podstawą wyliczenia tej wpłaty. Na tę sytuację miał również wpływ czynnik związany z ustalaniem wskaźnika W i Ww (wskaźniki dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w województwie i w kraju) na podstawie danych sprzed 2 lat. O ile samo obliczanie tych wskaźników na podstawie danych sprzed 2 lat, jak wskazano w wyroku TK sygn. K 14/11 nie narusza konstytucji i nie miało tak dużego znaczenia w okresie postępującego wzrostu gospodarczego, o tyle w okresie dekoniunktury sięganie po dane z okresu wzrostu prowadziło do podwójnego obciążenia finansów JST.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca, konstruując mechanizmy wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza, jeśli podstawą dochodów własnych danego szczebla JST uczynił dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania. Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie takich zmian, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową JST w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych, powoduje, że mechanizm określony w art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że mechanizmy wyrównawcze, choć spełniają swoją pozytywną solidarnościową rolę między JST, jako instytucje stanowiące wyjątek od systemu dochodów ukształtowanego w konstytucji nie mogą prowadzić do jego wypaczenia. Nie mogą odbierać dochodom własnym ich podstawowego i stymulującego znaczenia. Mechanizm korekcyjno–wyrównawczy prowadzić powinien do wyrównywania dochodów JST w górę, ponad poziom przeciętnych dochodów województw w kraju. Sytuacja, w której może prowadzić do spadku tychże dochodów poniżej przeciętnych dochodów (w odniesieniu do województw będących płatnikami tego systemu) jest sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi, które stanowią uzasadnienie jego istnienia, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego. W sytuacji, gdy poziom dochodów na jednego mieszkańca w wyniku zastosowania wtórnego mechanizmu wyrównawczego spada poniżej przeciętnej a nie ma już żadnej możliwości wyrównania go w górę ponad średnią krajową (ponieważ subwencje i dotacje zostały już rozdysponowane), mechanizm wyrównania poziomego prowadzi do naruszenia interesów członków danej wspólnoty samorządowej i obniżenia możliwości finansowania ich potrzeb kosztem realizacji potrzeb członków pozostałych JST.
Trybunał uznał, że art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z art. 16 ust. 2 konstytucji. Z tego ostatniego wynika zasada wykonywania „istotnej części zadań publicznych” przez samorząd „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Skoro tak, to każda JST na realizację „istotnej części” zadań musi mieć zagwarantowany odpowiedni, „równie istotny” poziom dochodów, którymi będzie dysponowała w sposób samodzielny („w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, konstrukcja mechanizmu korekcyjno–wyrównawczego – jako instytucji wyjątkowej w określonym w konstytucji systemie dochodów JST – powinna zawierać gwarancje zachowania istotnej części dochodów własnych województw na realizację ich zadań własnych. Brak jakichkolwiek ograniczeń w odbieraniu JST ustawowo zagwarantowanych środków prowadzi do tego, że ustawowe zagwarantowanie dochodów własnych JST okazuje się iluzoryczne. Tymczasem instytucja o charakterze ustawowym (jaką jest mechanizm wyrównania poziomego) nie może pozbawiać instytucji konstytucyjnej (którą są dochody własne) jej zasadniczych cech (podstawowego charakteru tych dochodów w systemie źródeł dochodów JST, gwarantującego samodzielność finansową JST w wykonywaniu zadań we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność).
Zdaniem Trybunału, kryteria identyfikacji JST zobowiązanych do wpłat wyrównawczych zawarte w ustawie o dochodach zostały ustalone systemowo i w sposób zobiektywizowany (kategorialny). Również przewidziany w art. 25 ustawy o dochodach podział części regionalnej subwencji ogólnej ma charakter systemowy, nawiązujący do kryteriów związanych z zadaniami i wydatkami samorządu wojewódzkiego. Niemniej jednak, mechanizm wyrównania poziomego, jako wyjątek od systemu dochodów określonego w art. 167 ust. 1 i 2 konstytucji, jest konstytucyjnie dopuszczalny pod warunkiem, że realizuje zasadę sprawiedliwości i został ukształtowany w zakresie niezbędnym dla realizacji tej zasady. Dla właściwej realizacji zasady sprawiedliwości przy konstruowaniu kryteriów identyfikacji samorządów najbogatszych oraz najbiedniejszych, ustawodawca powinien uwzględnić zarówno stronę dochodową, jak i potrzeby wydatkowe różniących się pod wieloma względami JST, aby w sposób jak najbardziej obiektywny i pełny odzwierciedlić potencjał dochodowy i ekonomiczny jednostek samorządu terytorialnego. Tylko tak skonstruowany system uzasadniać może uszczuplenie – najistotniejszych z punktu widzenia zasady samodzielności i decentralizacji – dochodów własnych. Tymczasem kryteria podziału łącznej kwoty stanowiącej część regionalną subwencji ogólnej określone w art. 25 ustawy o dochodach opierają się jedynie na niektórych potrzebach wydatkowych i nie są powiązane z wysokością dochodów podatkowych. Część regionalną subwencji ogólnej otrzymują wszystkie województwa, także te, które dokonują wpłat. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, świadczy to o tym, że mechanizm wyrównania poziomego nie funkcjonuje w jedynie niezbędnym zakresie. W konsekwencji obowiązku dokonywania wpłat nie można uznać za konstytucyjnie uzasadniony potrzebami wyrównania systemowych niedoborów dochodów własnych samorządów uboższych, skoro ustawa o dochodach pozwala na przekazanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym (tj. zobowiązanym do wpłat).
Selektywność kryteriów identyfikujących zarówno płatników, jak i beneficjentów wpłat do budżetu państwa, zostały już podkreślone w postanowieniu sygnalizacyjnym wydanym w związku z wyrokiem o sygn. K 14/11 (postanowienie z dnia 26 lutego 2013 r. o sygn. S 1/13). Wskazanej w tymże postanowieniu potrzeby wyeliminowania dysfunkcji mechanizmu korekcyjno—wyrównawczego oraz konieczności racjonalizacji wysokości wpłat wyrównawczych i zasad rozdziału środków pochodzących z tych wpłat, nie uwzględniono jednak w uchwalonej niedawno ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W związku z uznaniem za niezgodne z konstytucją przepisów stanowiących podstawę funkcjonowania mechanizmu wyrównania poziomego dla województw, tj. art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, Trybunał Konstytucyjny postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umorzyć postępowanie w zakresie kontroli przepisu modyfikującego ten mechanizm w latach 2010–2011, tj. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych ze wskazanymi wzorcami kontroli, ze względu na zbędność dalszego orzekania.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych i uznanych za niezgodne z konstytucją przepisów ze względu na skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku pozwoli ustawodawcy przygotować nowe rozwiązania, odpowiadające standardom konstytucyjnym.
Rozprawie przewodniczył sędzia TK Wojciech Hermeliński, sprawozdawcą był sędzia TK Stanisław Rymar.