Niewykonanie upoważnienia ustawowego; tryb postępowania przed konsulem K 8/14
Tryb postępowania przed konsulem jest niezgodny z konstytucją.
28 października 2014 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący niewykonania upoważnienia ustawowego i trybu postępowania przed konsulem.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
- art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 konstytucji.
- zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem jest niezgodne z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 87 ust. 1 konstytucji.
Powyższe przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 12 dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.
Zakwestionowany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów stanowił upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zagranicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, czyli określenia trybu wszczynania, prowadzenia i zakończenia postępowania, terminów załatwiania spraw, rozstrzygania i trybu odwołania od rozstrzygnięć konsula oraz trybu przekazywania spraw organom polskim.
Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie zostało dotychczas wykonane. W tym stanie rzeczy w dalszym ciągu moc prawną zachowało zarządzenie o postępowaniu przed konsulem. Przepisy kwestionowanego zarządzenia stanowią samodzielne i wyczerpujące unormowanie procedury, jaka obowiązuje w sprawach przed konsulem.
Analizując zarzut niezgodności art. 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów z art. 92 ust. 1 konstytucji, Trybunał wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 konstytucji „rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Natomiast zakwestionowane upoważnienie ustawowe przekazało do samodzielnego uregulowania w drodze rozporządzenia całość postępowania przed konsulem.
Trybunał przypomniał, że obowiązek zamieszczenia w ustawie zasadniczych dla danej materii rozstrzygnięć należy pojmować szczególnie rygorystycznie w wypadku określania władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywatela, praw i obowiązków organu administracji oraz obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności. Postępowanie przed konsulem dotyczy takich właśnie elementów. Konsul jako szczególny organ administracji wydaje w sprawach indywidualnych decyzje administracyjne, które niekiedy mają charakter ostateczny (np. sprawy wizowe). Procedura ta wiąże się z realizacją obowiązków konsula w zakresie zapewnienia pomocy obywatelom polskim, dotyczy także praw i obowiązków obywateli-stron w tym postępowaniu. Z tego względu regulacje te powinny znaleźć się w ustawie.
Trybunał uznał także, że niezgodność zarządzenia w sprawie postępowania przed konsulem z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 87 konstytucji była niewątpliwa. Zgodnie z konstytucją, zarządzenia mają ograniczoną sferę oddziaływania, ponieważ mogą być nimi związane tylko i wyłącznie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu taki akt. Jednocześnie, nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec podmiotów indywidualnych. Natomiast zakwestionowane zarządzenie nie tylko nie ma charakteru wewnętrznego, ale przede wszystkim stanowi podstawę prawną decyzji i innych rozstrzygnięć wobec obywateli, cudzoziemców oraz osób prawnych.
Trybunał zdecydował się odroczyć o 12 miesięcy utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów, aby zapewnić ciągłość w prowadzeniu postępowań konsularnych. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisów pozwoli na dokończenie procedury legislacyjnej (prowadzone są prace nad nową ustawą – Prawo konsularne, która zastąpić ma ustawę o funkcjach konsulów) i jednocześnie pozwoli dostosować przepisy postępowania przed konsulem do wymagań konstytucyjnych.
Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Teresa Liszcz, sprawozdawcą była sędzia TK Maria Gintowt-Jankowicz.