Ograniczenie kręgu osób, które mogą skorzystać z rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne. P 38/12
Prawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki wyjątkowej, okresowej i incydentalnej pomocy finansowej, takiej jak określona w rozporządzeniu, dla osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
10 marca 2015 r. o godz. 13:00 Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dotyczące ograniczenia kręgu osób, które mogą skorzystać z rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne w zakresie, w jakim nie przewiduje przyznania przewidzianej w nim pomocy osobom uprawnionym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego innym niż matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka, niezależnie od sytuacji dochodowej i majątkowej tych osób, jest zgodny z art. 18, art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 1 konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny postanowił ponadto umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
Przy ocenie przesłanek dopuszczalności przedstawionego pytania prawnego przez sąd, wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego budzi spełnienie przesłanki przedmiotowej pytania prawnego, a mianowicie konstytucyjność § 1 ust. 2 uchwały Rady Ministrów. O ile bowiem jest oczywiste, że przedmiotem pytania prawnego może być rozporządzenie Rady Ministrów jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, który może być podstawą prawną orzeczenia przez sąd o prawach i obowiązkach, o tyle zgodnie z art. 93 ust. 1 konstytucji uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty.
Zdaniem Trybunału, niepublikowana uchwała Rady Ministrów nie jest właściwą podstawą prawną przy tworzeniu praw podmiotowych jednostek w stosunku do państwa, w tym prawa do określonej w niej pomocy finansowej. Nie może zatem stanowić podstawy prawnej decyzji wobec osób fizycznych będących adresatami tej uchwały. Podstawą prawną decyzji administracyjnych w sprawie udzielenia pomocy finansowej są natomiast rozporządzenia Rady Ministrów, które w stosunku do osób uprawnionych i wysokości pomocy powielają rozwiązania przyjęte w uchwale. Tak więc kwestionowana uchwała Rady Ministrów nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej przez sąd sprawy i nie może stanowić podstawy prawnej orzeczenia sądu. Ewentualne zaś wyeliminowanie zakwestionowanego przepisu uchwały nie wywrze żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sądu, dla którego podstawą były i nadal będą wyłącznie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego w tym zakresie TK postanowił umorzyć postępowanie.
W ocenie Trybunału, programy rządowe oraz wydane w celu ich realizacji rozporządzenia mogą być ustanawiane przez rząd w oderwaniu od obowiązków, jakie nakłada na władze publiczne art. 71 ust. 1 zdanie drugie konstytucji. Wprawdzie jednostki będące beneficjentami uchwał i rozporządzeń Rady Ministrów nie mogą z tego przepisu konstytucji wywodzić praw podmiotowych publicznych do pomocy finansowej, to jednak art. 71 ust. 1 zdanie drugie konstytucji wyznacza – w tych szczególnych warunkach prawnych i faktycznych – cel, jakim jest dobro rodziny, który jednocześnie ogranicza i legitymizuje działania rządu w zakresie kształtowania treści programów rządowych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wydawanych na jej podstawie rozporządzeń.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie konstytucji, ponieważ kwestionowana uchwała Rady Ministrów oraz funkcjonalnie i merytorycznie powiązane z nim rozporządzenie stanowią incydentalną, wyjątkową, okresową i komplementarną formę realizacji wyrażonego w nim socjalnego obowiązku państwa. Przyznając kwestionowanym rozporządzeniem prawo do pomocy państwo wykonuje w ograniczonym, ale dopuszczalnym konstytucyjnie zakresie, obowiązek działania na rzecz osób, które są uprawnione do świadczeń socjalnych na podstawie art. 71 ust. 1 zdanie drugie konstytucji. Ponadto przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej programy rządowe stanowią konstytucyjnie dopuszczalną, organizacyjną formę „szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.”
W opinii sądu, Rada Ministrów przyjmując zakwestionowany § 2 ust. 1 rozporządzenia wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, ograniczając krąg osób uprawnionych do pomocy finansowej. W szczególności chodzi o wyłączenie z tego kręgu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego innych niż matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka. Wątpliwość sądu nie dotyczy jednak relacji między rozporządzeniem a upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, lecz naruszenia przez rozporządzenie konstytucyjnego nakazu równego traktowania, czyli art. 92 ust. 1 konstytucji. Ten przepis ustawy zasadniczej nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanego rozporządzenia.
Trybunał przypomniał, że w razie sformułowania zarzutu niezgodności z ustawą zasadniczą przepisu związanego z nieuzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskazana zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza wskazanej zasady konstytucyjnej. Tymczasem zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kontekście zasady równości. Także w tym zakresie TK postanowił umorzyć postępowanie.
W ocenie TK, z treści zakwestionowanego przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia wynika niezbicie, że jego adresatem, a zarazem uprawnionym, jest matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka mający ustalone za miesiąc styczeń, luty lub marzec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy więc stwierdzić, że istotne jest, aby osoby uprawnione do pomocy finansowej na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów oraz osoby tego prawa pozbawione, bo pominięte przez powyższy przepis, legitymowały się ustalonym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanym na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z kwestionowanym przepisem rozporządzenia, uprawnione do pomocy finansowej są tylko te osoby spośród krewnych w linii prostej, które są rodzicami (ojciec lub matka) sprawującymi opiekę nad dziećmi wymagającymi opieki oraz opiekunowie faktyczni dziecka. Nie ma zatem wątpliwości, że pozostałe osoby, które zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych mają ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mają prawa do pomocy finansowej przewidzianej w rozporządzeniu. Prawodawca, stosując powyższe kryterium różnicujące, nierówno traktuje osoby znajdujące się w podobnej sytuacji prawnej, tj. osoby mające ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem przyznaje prawo do pomocy finansowej tylko matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przyznaje natomiast prawa do takiej pomocy innym osobom należącym do tej samej grupy relewantnej, opiekującym się innym niż dziecko członkiem rodziny. W grupie osób posiadających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi.
W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim konstytucji.
W tym kontekście prawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki wyjątkowej, okresowej i incydentalnej pomocy finansowej, takiej jak określona w rozporządzeniu, dla osób niepodejmujących bądź rezygnujących z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, sprawozdawcą był sędzia TK Andrzej Wróbel.