Zakres immunitetu parlamentarnego K 2/14
21 kwietnia 2016 r. o godz. 11:00 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie publicznie ogłosił wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym dotyczący wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zakresu immunitetu parlamentarnego.
Nie można przyjąć, że art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora rozszerza zakres przedmiotowy immunitetu materialnego poza jego granice wyznaczone w art. 105 ust. 1 konstytucji – stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
W wyroku z 21 kwietnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny rzekł, że art. 6 ust. 2 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w części obejmującej wyrazy „a także inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”, jest zgodny z art. 2 oraz art. 105 ust. 1 konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.
1. Przystępując do rozpoznania sprawy Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Ustawa ta została znowelizowana trzykrotnie, m.in. ustawą z 22 grudnia 2015 r. (ustawa nowelizująca). W wyroku z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/15, Trybunał orzekł o niezgodności z konstytucją ustawy nowelizującej w całości ze względu na naruszenie trybu legislacyjnego, a ponadto m.in. o niezgodności z konstytucją art. 2 tej ustawy nakazującego co do zasady stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Stosownie do art. 190 ust. 1 konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Oba te przymioty przysługują orzeczeniom Trybunału od momentu ich wydania, czyli w przypadku wyroków – od chwili ich ogłoszenia na sali rozpraw. Wówczas, w razie orzeczenia o niezgodności z konstytucją, następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co ma wpływ na praktykę jej dalszego stosowania. Utrata mocy obwiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niezgodne z konstytucją następuje w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, co zarządza Prezes TK, a Prezes Rady Ministrów jest obowiązany uczynić „niezwłocznie”. Jednak – niezależnie od tego, kiedy owo ogłoszenie we właściwym organie promulgacyjnym zostanie dokonane – przepisy, wobec których z momentem ogłoszenia wyroku na sali rozpraw zostało obalone domniemanie konstytucyjności, z tym właśnie momentem nie mogą być dalej stosowane przez Trybunał.
Z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej reguła intertemporalna zawarta w art. 2 tej ustawy oraz zasady postępowania określone w jej przepisach nie mogą być już stosowane dla wyznaczenia zasad procedowania przed Trybunałem. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r. jest powrót do stanu prawnego sprzed nowelizacji. To znaczy, że do sytuacji prawnych, które trwają w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, oraz do sytuacji prawnych, które wystąpią w przyszłości, ma zastosowanie ustawa o TK bez uwzględnienia zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, który wpłynął do Trybunału 30 stycznia 2014 r., czyli przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. To znaczy, że postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, a w sytuacjach określonych w art. 134 ustawy o TK – według przepisów ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
2. Wnioskodawca zaskarżył art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (dalej: ustawa o wykonywaniu mandatu) w części obejmującej wyrazy „a także inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”. Przepis ten wymienia zachowania mieszczące się w pojęciu działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu stanowiącym, że poseł lub senator nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu.
Zasadniczym zarzut sprowadzał się do tego, że pojęcie „innej działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu” zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu i doprecyzowujące na poziomie ustawowym granice immunitetu parlamentarnego, obejmuje odmienne zachowania posła od tych, które mieszczą się w konstytucyjnym określeniu „działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu”, użytym w art. 105 ust. 1 konstytucji. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawcy, art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu nie pozwala na zdekodowanie katalogu działań podejmowanych przez posła, jakie są objęte ochroną immunitetową, a przez to narusza wymóg określoności prawa (art. 2 konstytucji).
Na tle tych zarzutów Trybunał przypomniał, że sens i potrzeba immunitetu parlamentarnego sięgają tak daleko, jak jest to niezbędne dla zapewnienia prawidłowego działania parlamentu jako organu i prawidłowego wykonywania mandatu przez posła (senatora) jako członka tego organu. Wobec tego zakres immunitetu, zasady jego uchylania i zawieszania powinny być wyznaczane w takim tylko rozmiarze, w jakim wiążą się z ochroną izby i jej członków przed zewnętrznymi ingerencjami w działalność parlamentarną. Ponadto chronione immunitetem zachowanie posła musi bezpośrednio i wprost wynikać z funkcji parlamentarzysty, a jego związek ze sprawowaniem mandatu nie może budzić wątpliwości.
W zakresie interpretacji art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu Trybunał odwołał się do swojego orzecznictwa, w którym – uwzględniając także wyniki analizy judykatury Sądu Najwyższego – wyprowadził wniosek, że powyższemu przepisowi nadaje się w praktyce sądowej określoną treść w sposób konsekwentny i przy generalnej aprobacie doktryny (zob. postanowienie TK o sygn. SK 8/13). Tym samym Trybunał, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, uznał, że wykładnia zakwestionowanego pojęcia „innej działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu” jest w orzecznictwie sądowym jednolita, a przez to nie skutkuje zasadniczymi wątpliwościami co do zakresu przedmiotowego immunitetu parlamentarnego.
Ponadto Trybunał wskazał na możliwości doprecyzowania znaczenia kwestionowanego w niniejszej sprawie określenia w drodze powszechnie przyjętych metod wykładni. Art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu jest ściśle powiązany z ustępem pierwszym tego samego artykułu. Ustawodawca w zaskarżonym przepisie poprzez odesłanie do ustępu 1 art. 6 posługuje się w istocie tożsamym pojęciem w stosunku do tego, którego użył ustrojodawca w art. 105 ust. 1 konstytucji. Innymi słowy, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu, „działalność wchodząca w zakres sprawowania mandatu” obejmuje zgłaszanie wniosków, wystąpienia lub głosowania na posiedzeniach Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego oraz ich organów, na posiedzeniach klubów, kół i zespołów poselskich, senackich lub parlamentarnych, a także „inną działalność związaną nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”. Tak więc twierdzenie wnioskodawcy, że to ostatnie pojęcie obejmuje inne zachowania posła niż te, które zawierają się w określeniu „działalność wchodząca w zakres sprawowania mandatu” (art. 105 ust. 1 konstytucji, ale także art. 6 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu) jest niespójne z brzmieniem kwestionowanego przepisu.
Dodatkowo Trybunał zaznaczył, że w sytuacji nieostrości językowej danego sformułowania, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy je interpretować w zgodzie z ustawą zasadniczą, a zatem zwłaszcza z art. 105 ust. 1, a także z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 47 konstytucji, oraz z uwzględnieniem zasady przedstawicielstwa (art. 4 ust. 2 konstytucji), zasady mandatu wolnego (art. 104 ust. 1 konstytucji) i zasady podziału władz (art. 10 ust. 1 konstytucji).
Z uwagi zatem na dyrektywę językową (pojęcie „działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu” doprecyzowuje ustawowe określenie „działalność wchodząca w zakres sprawowania mandatu” tożsame brzmieniowo z pojęciem konstytucyjnym, a zwroty jednobrzmiące zawarte w aktach normatywnych należy – co do zasady – rozumieć jednolicie) oraz nakaz interpretacji zgodnej z konstytucją, nie można przyjąć, że art. 6 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu rozszerza zakres przedmiotowy immunitetu materialnego poza jego granice wyznaczone w art. 105 ust. 1 konstytucji. Teza przeciwna (tj. o ustawowym rozszerzeniu konstytucyjnie określonego zakresu immunitetu) nie znajduje wsparcia także z tego powodu, że przepisy ustawy zasadniczej nie zawierają definicji pojęcia „działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu”, a dookreślenie jego znaczenia musi odbywać się na tle innych przepisów ustawy zasadniczej (w szczególności art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 47, art. 4 ust. 2, art. 104 ust. 1 i art. 10 ust. 1 konstytucji). Kontekst ten obejmuje zatem te same przepisy, które są wskazówką wykładni ustawowego sformułowania „działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu”, interpretowanego w zgodzie z Konstytucją.
Przewodniczącym składu orzekającego był prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą był sędzia TK Leon Kieres.